新形勢下校院兩級財務管理的路徑探索

暨南大學財務與國有資產管理處　鐘常凌

新形勢下校院兩級財務管理的路徑探索

暨南大學財務與國有資產管理處鐘常凌

摘要:當前我國高等教育處于快速發(fā)展的階段，隨著高校辦學規(guī)模的擴大以及辦學成本的不斷提高，現行的高校財務管理體制已成為制約高校發(fā)展的瓶頸。本文通過對當前高校普遍實施的集中式財務管理體制存在問題的分析，針對我國高校財務管理的現狀和存在的問題，提出了我國高校應采取校院兩級財務管理的模式。

關鍵詞:高等學校財務管理模式兩級管理

一、集中式財務管理體制存在的主要問題及原因

我國《高等學校財務制度》第五條規(guī)定,高等學校實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制；規(guī)模較大的學校實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制。但隨著我國高校的不斷擴招和院校的合并，以往的集中式的財務管理體制逐漸暴露出其弊端。例如專業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，學科專業(yè)亟待調整；教學資源在各學科之間分配極不均衡,資源很難做到共享,資金供給出現結構性短缺,難以滿足學科建設和基礎設施建設對資金的需求等。具體表現在以下幾個方面：

(一)財務管理權高度集中，約束院系的積極作用

《高等學校財務制度》規(guī)定,“高等學校財務工作實行校(院)長負責制”,實行“統(tǒng)一領導,集中管理”的財務管理體制,規(guī)模較大的高校可以實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制。就目前的現狀而言，高校的主要辦學經費由學校統(tǒng)管，工作人員工資、獎酬學校統(tǒng)籌，水、電、暖學校統(tǒng)包，經費的分配沒有與院系招生規(guī)模、畢業(yè)生就業(yè)率、學科建設等績效指標掛鉤，也就是說在集中式財務管理中沒有體現出對院系工作的激勵作用。在現有的財務管理體制下，由于招生權集中以及財權集中，學校現有的管理體制對院系的限制很大，院系很難發(fā)揮自身的積極作用。

(二)財務監(jiān)管不完善，資源浪費嚴重

在高校集中式財務管理體制中沒有形成以院系為中心的公共管理、服務體系。高校固定資產購置經費大部分來源于國家撥款和預算外收入，學校事業(yè)支出不要求對培養(yǎng)成本進行核算，各個院系購置設備、建圖書資料室、建計算機房等設施時追大求全、同類設備重復采購，大型設備盲目購置，根本不考慮設備的利用率，造成資源閑置，使原本就不夠允裕的教育經費更是捉襟見肘。另外由于購置的固定資產不計算折舊，在使用上不核算成本，從而導致人們忽視對已購資產的管理和充分利用；無形資產、經營性資產有償使用觀念淡薄，資產管理混亂，資產浪費現象嚴重。

(三)預算編制不完善，執(zhí)行不力

財務預算預算是學校安排年度財務收支的計劃文件和執(zhí)行依據,是控制財務活動的依據。由于預算編制時間過短，預算編制過程透明度不高等原因造成了部門預算不準確，預算內容不全面，編制的部門預算沒有客觀反映學校財務收支全貌和體現學校的工作重點和發(fā)展方向。在執(zhí)行預算時隨意變更預算項目和金額,預算的控制作用減弱,加之沒有建立相應的跟蹤、分析和評價制度,對各部門預算經費的使用效益難以做出正確、完整的評價。預算管理應該是全過程的管理，既要進行事前預測，又要進行事中控制，最主要的還要進行事后評價。目前高校預算管理大都有點本末倒置，工作重點主要是對預算的執(zhí)行進行事中控制，將大部分的人力物力花費于審核哪些支出該開支以及哪些支出不該開支，為了審核而審核，而不是將精力放在對預算執(zhí)行結果的考核評價，沒有捉住工作的重點，事倍而功半。

(四)高校債務負擔過重，貸款風險日漸顯現

隨著高等教育的擴招和高校自身發(fā)展需要，高校整體發(fā)展以外延擴大為主。各高校普遍開始了大規(guī)模的征地、新校區(qū)的建設以及采購大量儀器設備。雖然招生數量的增加以及國家撥款額度的加大，使得高校的收入總量持續(xù)增加，但是由于高校基本建設的資金需求，銀行信貸資金往往成為大多數高校的選擇。由于貸款規(guī)模超過了高校的經濟承受能力，依靠貸款盲目擴征地、上項目，潛伏了高校發(fā)展的隱患。盡管這種舉債建校的模式在短期內對高校建設和發(fā)展具有資金量大，容易較快實現建設目標的積極作用，但是考慮到償債資金在來源上存在不確定性,高校財務風險加大，貸款資金的還本付息壓力也給高校的穩(wěn)定發(fā)展帶來負面影響。

二、高校校、院兩級財務管理模式的設計

當前許多高校為了提高自身競爭力都已經開始實施了以校、院兩級財務管理運行機制為主要內容的高校財務管理體制改革。高校校、院兩級財務管理體制改革的積極作用主要表現在以下幾個方面：

(一)有效的財務管理體制，實現集權與分權的有機統(tǒng)一

校、院兩級管理模式下的財務管理體制，應遵循事權與財權相統(tǒng)一的原則。學校的財務政策、財務資金、會計核算工作與會計人員等應由學校統(tǒng)一管理，學院作為管理的主體，則應負責預算的編制、院內管理制度的制定、經費的審批與使用、職工收人分配等具體的財務管理工作，既擴大學院自主管理的權力，又加大學院自我約束的責任。在這樣集權和分權管理有機結合的管理模式下，學校對學院的管理由過程管理轉變?yōu)槟繕斯芾恚瑢⒚恳豁椮攧罩笜撕腿蝿占毣綄W院甚至機構和個人，高校理財實現了由外延型向內涵型轉變的質的飛躍。

(二)完善合理的會計核算體系

童蕊在《學院制模式下有關財務管理問題的探討》一文中指出，財務主體必須擁有獨立財權能夠進行獨立核算，擁有自身利益并努力使其最大化。財務主體的形成要具有法人資格，這是成為財務主體的核心；還要有獨立的經濟利益；另外還可以行使獨立的財權，這是保障。在這種模式下學校的財務主體能夠進行獨立核算，而院系作為內部會計主體，自主使用權限內的資金實行二級核算。這一舉措既不影響學院對院系財權的監(jiān)督和管理，同時也給了院系部分財權供其靈活使用。在這種模式下，高校要制定和完善財務財務監(jiān)管和評估體系，增強高校自身財務管理能力。

(三)績效評價為主的財務管理模式

通過對高校財務收支情況的分析,掌握學校的收入構成，支出結構及各項收支的增減變化情況；通過對相關績效指標的評價，可以反映出高校財務管理的效益狀況以及高校資源配置的合理性，以便發(fā)現管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，從而促進高校提高財務管理水平，促使高校努力提高教育資源的使用效率。除此之外，當地財政、教育、審計等政府職能部門應加強對高校的監(jiān)管工作，開展定期或經常性審計監(jiān)督，行使所有者權力，及時發(fā)現學校存在的傾向性問題，采取積極措施，促進高等教育健康、穩(wěn)定發(fā)展。

三、完善校院兩級財務管理體制的對策

高校財務管理模式的創(chuàng)新，一方面要能夠使高校財務工作有章可循、有法可依；另一方面要能使財務制度適應飛速發(fā)展的高教事業(yè)的需要，從而做到財務管理中原則性與靈活性的有機統(tǒng)一。伴隨著我國經濟的快速發(fā)展，高等院校也進入快速發(fā)展期。根據上文分析，筆者認為高等院校可以通過合理劃分財權，建立權責分明，權、責、利相結合的規(guī)范的財務管理模式，理順校內經濟關系，規(guī)范財務活動。為了實現這一目標，應該從以下幾個方面著手：

(一)明確校院兩級財務權限，突出教學科研工作的中心地位

清晰的校院兩級財務的責權以及管理權限，有利于工作效率的提高和教育資源的合理分配。通過校院兩級財務管理體制改革，將高校行政管理工作與院系教學管理工作區(qū)分開來。一方面學校實施的集權管理可以重點放在學校發(fā)展決策的制定,財務預決算的監(jiān)督與事后評估，教育資源的合理分配，以及維持校園基礎設施所需資本的投入；另一方面，院系可以根據自身情況重點突出人事管理與師資隊伍的建設，使得院系能夠充分發(fā)揮積極的主觀能動性。另外各院系可以根據自己的財務狀況和學科需要，合理分配資金投入。從而為保證教學科研工作的突出位置奠定了基礎。

(二)完善財務評價體系，強化監(jiān)督職能

根據《教育部、財政部關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》的要求，高等學校財務工作要通過體制改革、機制創(chuàng)新、制度完善、隊伍建設等多方面措施，構建多層次的經濟責任體系，將財經工作的任務和責任層層分解落實到校內各部門、各單位直至個人。同時，按照經濟責任制的要求，對因管理不善、控制不嚴等造成經濟損失的有關人員依法追究相應責任。

高校財務管理部門應建立有效的預算監(jiān)督體系，系統(tǒng)分析分析各類資產的擁有和配置狀況,通過對學校的總體評價，有效地規(guī)避財務風險，為學校的重大決策提供準確的資料。高校實施的預算監(jiān)督體系包括強化預算編制與嚴格預算執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。首先，根據學院事業(yè)發(fā)展計劃與學校年度財務預算，強化以學院為主體的二級預算編制工作，樹立院級預算的權威；其次，學校財務部門要根據國家財政方針政策，監(jiān)督學院嚴格執(zhí)行預算，促使學院自覺遵守國家財政制度，建立科學的學院內部民主理財機制。

(三)責、權、利緊密結合的原則

責權利對等是管理的一個重要原則，當前高校財務基本都實行預算管理，預算目標責任的執(zhí)行部門在各學院，但是預算制定、審核、決定的權力集中在學校財務部門、財經工作領導小組及黨委會。二級學院對教學和科研活動進行安排和執(zhí)行，只承擔責任，缺乏權利，造成財權與事權的不對等。另外，預算執(zhí)行的好壞，沒有及時、相應的利益體現，缺乏有效的激勵。各學院（部門）在傳統(tǒng)財務管理模式下養(yǎng)成依賴心理，也由于缺乏相應的權利，各級領導層之間責任相互推諉，界限模糊。因此建立高校財務管理模式的核心問題就是要處理好學校集權與分權的關系，要把學校領導的統(tǒng)一性和基層單位的獨立性有機結合起來，使資金既能從宏觀上有效地得到利用，又能給基層單位一定的財權，承擔一定的經濟責任，調動學校和基層兩方面生財和理財的積極性。

(四)實施預警機制，防范財務風險

建立科學的決策程序，并嚴格按照預算執(zhí)行，是防范貸款風險的重要保障。合理貸款規(guī)模應當建立在科學合理的未來現金流量預測基礎之上。因此，在貸款之前，學校就要科學合理地制定學校總體發(fā)展戰(zhàn)略、學科及師資隊伍建設規(guī)劃和校園建設規(guī)劃，預測實施各項目所需資金總量，堅持量力而行。貸款項目和規(guī)模必須經過嚴格論證，經學校最高決策機構集體研究決定。要結合自身財力確定出合理的外部籌資規(guī)模,然后根據最佳資本結構,確定出合理的負債規(guī)模。合理安排貸款本息的償還時間，每年定期按貸款余額提取貸款還款準備金。高校應依據相應的“高等學校銀行貸款額度控制與風險評價模型”建立貸款預警機制。隨時掌握和了解學校財務風險狀況，對于財務風險達到預警線的，財務部門應及時向學校領導匯報，重新審定建設計劃，暫停貸款資金籌集。

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