未病先防 既病防變——淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

廣東省文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會（廣東省文聯(lián)）張蕓

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理如內(nèi)控制度薄弱、會計(jì)信息失真、監(jiān)管職能缺失等問題突顯，財(cái)政部于2012 年11 月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提上日程。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制規(guī)范，保障制度的執(zhí)行，促進(jìn)行政事業(yè)單位科學(xué)規(guī)范化發(fā)展刻不容緩。

一、內(nèi)部控制的定義

內(nèi)控制度是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，具體體現(xiàn)為各項(xiàng)內(nèi)部管理制度以及落實(shí)制度所需的控制措施和程序。動態(tài)上講，內(nèi)部控制是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行過程，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的自我約束和規(guī)范的過程。

二、內(nèi)部控制存在的問題

(一)內(nèi)部控制意識薄弱

行政事業(yè)單位多為全額或部分財(cái)政撥款，單位領(lǐng)導(dǎo)多重業(yè)務(wù)輕管理，缺乏對內(nèi)控重要性的了解。財(cái)政部雖發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但改規(guī)范推行力度不強(qiáng)，對行政事業(yè)單位的強(qiáng)制執(zhí)行力度不夠，有些單位即便建立內(nèi)控制度，也只是當(dāng)文件擺設(shè)，或度當(dāng)做檢查的點(diǎn)綴品，未能發(fā)揮其內(nèi)控職能。另外，一些單位誤認(rèn)為內(nèi)控執(zhí)行只是財(cái)務(wù)部門的事，在內(nèi)控執(zhí)行上出現(xiàn)財(cái)務(wù)部門與其他部門嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，財(cái)務(wù)部門閉門造車，其他部門無法執(zhí)行，內(nèi)控制度失效。

(二)缺乏科學(xué)的、系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系

由于內(nèi)控意識薄弱，很少有單位結(jié)合自身情況設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)、可行的內(nèi)控體系。雖財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部管理規(guī)范（試行）》為行政事業(yè)單位內(nèi)部管理體系的設(shè)計(jì)提供了基本的理念、原則及方法，但是不同單位具有不同的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及實(shí)際情況，若沒有詳盡的細(xì)則，很難真正適用；其次，崗位設(shè)置不盡合理，很多單位由于編制有限或人手不足，出現(xiàn)不相容崗位由一人負(fù)責(zé)，如出納兼任記賬、出納負(fù)責(zé)檔案管理、記賬兼任復(fù)核等等；再者，部分單位即便制訂一些內(nèi)控制度，但涉及范圍不具備全面性，對所有人員及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)涉及較少，更多是局限于財(cái)務(wù)制度的制訂上，且流程控制存在習(xí)慣性，許多做法都是約定俗成，對內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)、運(yùn)行及監(jiān)督等問題缺乏全面性和深層次的思考。很多內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

(三)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)控的重要環(huán)節(jié)，但是很多行政事業(yè)單位并未設(shè)置內(nèi)審部門，即便有內(nèi)審機(jī)構(gòu)也多于財(cái)務(wù)部門同班人馬，內(nèi)審也只是走形式走過場，很難發(fā)揮內(nèi)審應(yīng)有的監(jiān)督職能。而在外部監(jiān)督上，財(cái)政部門和審計(jì)部門在檢查過程中，常將資金的使用成效和規(guī)范放在重點(diǎn)，單位內(nèi)控制度是否執(zhí)行也僅憑借制度文件參考，執(zhí)行力度的強(qiáng)弱很難實(shí)施檢查。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

(一)強(qiáng)化單位內(nèi)部控制意識

內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施涉及到單位的每一個(gè)細(xì)節(jié)，包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同等各個(gè)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。需要單位全體員工的參與。因此做好內(nèi)控規(guī)范的宣傳至關(guān)重要。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的重視是單位內(nèi)控建設(shè)和有效實(shí)施的重要保障。只有領(lǐng)導(dǎo)重視了，才能組織各部門各崗位人員的溝通和協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動機(jī)制。而領(lǐng)導(dǎo)的重視，最重要的傳統(tǒng)管理意識的轉(zhuǎn)變，而宣貫工作便是有效途徑。如財(cái)政部門對行政事業(yè)單位的內(nèi)控規(guī)范宣貫會議最好讓單位“一把手”參加，而非財(cái)務(wù)人員，讓單位領(lǐng)導(dǎo)真正意識內(nèi)控的重要性，且對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

(二)加強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作建設(shè)

針對行政事業(yè)單位基礎(chǔ)會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱的問題：首先，需明確財(cái)務(wù)崗位職責(zé)，堅(jiān)決依照“不相容崗位不兼崗”的原則，設(shè)置崗位說明書，做到分工明確、權(quán)責(zé)清晰；其次，制訂適合本單位的財(cái)務(wù)管理制度及配套細(xì)則，理順財(cái)務(wù)流程，保證如憑證報(bào)銷、政府采購、固定資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)有章可循；再者，重視會計(jì)的監(jiān)督職能，將防范“關(guān)口前移”；另外，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的溝通和合作，編制真實(shí)、合理的預(yù)算，強(qiáng)化單位預(yù)算分析與編制管理，加大預(yù)算的執(zhí)行及考核力度，制定合理的預(yù)算指標(biāo)體系，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，杜絕資金挪用現(xiàn)象。

(三)健全單位內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是保障機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，主要包括組織架構(gòu)、管控模式、內(nèi)控組織體系。需通過組織相關(guān)人員包括邀請外部專家對單位的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、政府采購業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研，制定風(fēng)險(xiǎn)矩陣，最大可能的顯示單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評估，結(jié)合不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、歸口管理、會計(jì)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、單據(jù)控制以及信息內(nèi)部公開的方法制定一套適合本單位的可執(zhí)行的內(nèi)部控制體系。

(四)加快內(nèi)部控制的信息化進(jìn)程

信息化是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的重要手段。內(nèi)部控制將單位的業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合，需要信息系統(tǒng)的支撐。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化，可以保證內(nèi)控的程序化和常態(tài)化，是單位領(lǐng)導(dǎo)的管理模式由傳統(tǒng)的日常管理向例外管理轉(zhuǎn)變，集中精力處理重大問題，進(jìn)一步提高管理效率。

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