事業單位績效與預算管理的關聯性研究

廣西壯族自治區百色路政執法支隊 郭慶紅

隨著社會經濟的發展與政府財政收入的不斷增長，近年來，社會公眾都比較關注政府的“錢袋子”如何管理和使用。自2015年1月1日起正式執行的新《預算法》更是提出績效管理的要求，其要求各預算單位必須將績效理念和績效目標納入到預算管理的各個方面，以實現“把每一分錢都用在刀刃上”。這也就意味著未來我國事業單位的預算管理必然要與預算績效相結合。在這樣的背景下，研究事業單位績效與預算管理的關聯性，是極具理論意義和現實意義的。

一、新《預算法》的改革亮點

新《預算法》在預算管理改革諸多方面取得了重大突破，同時也為進一步深化財稅改革引領方向。具體而言，新《預算法》的改革亮點有以下幾點：

(一)全口徑預算

實施全口徑預算是新《預算法》的最重要也是最突出的亮點之一。過去，預算處在年初只編制一般公共預算、政府性基金預算兩本賬。但是，從2015年開始，各單位的財政預算都將執行全口徑的預算管理，甚至國有資本經營預算、社會保險基金預算等專門預算也都要另行同步編報和審核。因為新《預算法》要求所有政府收入和支出預算統一管理，在2015的預算收入編制過程中，每個單位都需要定義收入的分類，科學計算所需上繳收入，確保收入預算部門的完整性，以避免遺漏或低估，甚至隱瞞收入預算。修改后的預算法讓政府亮出全部“家底”，收入和支出的每一分錢都納入人大審查監督，有利于建立公開透明的財政制度，建設陽光政府、責任政府。

(二)講求績效

新《預算法》對講求績效做了具體規范，這是今后預算管理工作一個大的改革。當前我國預算法并沒有對績效的管理進行過多描述，這也就導致了實際工作過程中，很多事業單位對財政資金的使用績效關注度不高甚至對這點予以了忽視。財政監督對預算資金的使用也就只能從形式上進行審查監督，而對資金的具體使用效率和效果缺乏深層次的檢查，預算期間的動態監管缺失，與常規的考核機制并沒有保持一致性和同步性，使得績效管理和預算管理產生出不能相交的兩條線，形成兩張皮。

(三)績效評價與預算掛鉤

新《預算法》要求實施績效監督與績效評價相結合的方式，這也就對事業單位提出了新的要求，即事業單位必須以實施自我評價與財務評價相結合的方式來對績效和預算進行工作開展。

二、事業單位績效與預算管理的關聯性分析

事業單位的治理能力主要從其單位的績效水平可以看出。作為績效管理，其又是推進預算改革的重要方面，能夠為事業單位及時的調整預算政策和制度，進一步優化資源配置。因而，事業單位績效與預算管理兩者具有不可替代的相互聯系。具體而言，事業單位績效與預算管理的關系主要體現在以下幾個方面：

一是績效目標和預算編制的關系。引入績效概念到預算編制過程中，同時結合績效目標和預算編制目標，以便事業單位提前將預算績效審核目標作為其預算編制的基礎和依據。預算績效指標滿足項目預算要求的，可以按納入預算，而不符合實際的項目預算則應按實際情況予以調整，從而提高績效目標結合，使有關單位轉移注意力從“要錢花”到“花好錢”上。

二是執行主體和主體內部的關系。從執行主體來說，事業單位的各個部門既是預算管理的主體，同時也是預算績效管理的主體。各部門在預算管理時，主要偏重于預算編報、執行和控制，而在預算整改過程中，則應根據預算績效的相關工作來開展。

三是全面開展和重點突破的關系。事業單位的預算管理是一個全方位的工作，而對績效管理來說，這也是一個覆蓋面較廣的工作。從管理內容和范圍來說，兩者是彼此聯系和趨同的。因此，事業單位應把握預算績效與預算管理的統籌協調，把預算績效的全局觀融入到預算管理的全過程中去。

四是績效評價和結果運用的關系。對事業單位而言，績效評價的結果，將成為其整改的最有利依據。這是由于績效評價結果出來以后，事業單位將實施報告制和問責制，績效評價的結果也將被予以公開，而受到廣大社會公眾的監督。從這個角度而言，績效評價的結果無疑將成為事業單位決策和績效考核評價的依據，成為財政安排以后年度預算的依據，促進預算績效管理工作求突破、上臺階、見成效。

三、加強事業單位績效與預算管理的協調職能

可以相信，在新《預算法》頒布執行后，預算支出的績效約束力度將進一步加大。如何加強事業單位績效與預算管理的協調職能，筆者建議可以從以下幾個方面予以著手：

(一)注重細節，強化預算事前評估

一個項目是不是合理，能否得到財政預算資金的支持，首先就應進行預算前評估。也就是說，事前評估工作是整個預算績效管理的重要環節，也是整個預算閉環管理的起始階段。事前評估解決的是錢該不該花的問題，應該怎么花以及財政資金投入的風險因素。要防止預算資金不到位的情況，又要讓錢真的花出效益來。以北京市財政局為例，在經過連續4年的預算前評估后，北京市財政局把一些不該上的項目予以了清退，并對一些沒有在財政公共支出預算中的費用和支出進行砍切處理，整個績效管理和預算管理都收到了非常好的效果。

績效管理工作的透明化，促進了事業單位的預算水平，也激發了整個事業單位的績效預算意識。其中，最明顯的例子就是以往的預算對事業單位而言，僅僅只是一個數字，而在實施績效與預算管理相結合的管理手段以后，事業單位的責任部門就需要對這個數據進行詳細詢問，以確定該數據是否具有合理性。在財政資金預算規劃中，只有具有績效高的項目才能優先安排資金，在預算編制前的事前進行項目評估，可以為財政資金的合理配置提供參考依據，從而有效保障了納稅人的錢合理使用。這樣的職能轉變落地有聲。但是，當前我國預算績效評價工作的改革才起步，還有很多問題需要解決。例如，現在也不是所有的預算項目可以做預評估。但隨著改革的深入，未來所有申報財政資金的項目都將在預算績效管理過程中予以評估。

(二)加快研究建立預算績效指標體系，完善預算績效評價指標體系

事業單位預算管理應覆蓋全所有預算部門與財政資金，對績效而言，也應如此。因此，事業單位在編制預算、執行預算與控制預算的各個環節，都應將“績效”的觀念納入其中。在當前的社會經濟環境下，事業單位在農業、科技、教育、醫療衛生等重要行業的績效管理體系更應結合預算指標和評價指標來確定，構建覆蓋所有業務的共性和個性相結合的預算績效指標和評價指標體系。

(三)創新管理制度，完善預算績效管理的制度體系

加速推動權責發生制的預算管理改革，以系統、真實和完整的目的來反映事業單位的績效。完善預算績效管理的制度體系，可以從以下幾個反面進行：積極地推動績效目標管理，形成事前、事中以及事后的閉環管控體系；為了加強預算的績效管理，事業單位還應積極培育第三方中介機構，并建立第三方中介機構庫，以方便對事業單位績效進行評價，從而有利于提高績效評價的公正度。最后，組織加強對中介機構的培訓，使其能夠為事業單位績效與預算管控的協調性提供較好的服務和幫助。

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