基于PPP模式的財政局財政職能的實現與角色轉換

山東省樂陵市財政局 席麗潔

在我國新型城鎮化建設迅速推行,地方政府債務風險逐步顯現,增長速度下行壓力增大,經濟結構優化升級緊迫的情況下,社會各界對PPP模式在緩解地方政府債務壓力、轉變政府職能、提高公共服務供給效率等方面給予了很高的期望。政府采用PPP模式能夠實現基礎建設的有效運營，非政府組織在政府特許權的許可和收益權的給予下能夠幫助政府實現基礎建設的快速發展。PPP模式下解決的不僅是地方的財政融資難的問題，重要的是提高了民營資本的信心和投資效率，民營企業的自身實力得到了加強。

一、PPP模式的發起

歐美等發達國家PPP模式下往往在一些公共服務領域能夠看到PPP模式的身影，像我們所熟知的養老和環境等領域，總的來說PPP模式主要集中在公共資源管理和民主程序。根據公共生活的需要，政府擔起了PPP項目發起的角色。從國內外諸多的成功案例中可以看出,PPP的成功運用對于減輕財政負擔、拓寬融資渠道、轉變政府職能、提升管理效率具有重要現實意義。在基礎項目的建設工作中，政府起了很大的作用。

針對PPP模式，政府專門成立了有關的工作領導小組，關于“推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知”于9月23日發布，在明確目標前提下，國家制定的特大經濟改革任務是政府和社會資本合作模式，來自財政部相關機構草擬的《政府與社會資本合作模式操作指南》納入到征求的范圍。

具體而言，負責審批的職能部門最先發起對PPP項目，財政部門實際參與。在資金融合還沒有到位之前，PPP管理機構負責項目管理工作的移交。

二、PPP模式的運作

私人資本的缺點是利潤至上，實力薄弱，無法滿足基礎設施建設的需要。發展國家中的PPP模式成為一種當之無愧的選擇。PPP模式下的基礎設施項目取得了了豐厚的資金，運營管理十分成熟。雖然專業的市場和項目公司可以提供有關的技術支持，但是在一些核心環節還是需要PPP模式進行有效的融資匹配、財政預算以及相關的財務管理。在保證能夠有合理的投資回報前提下，對民間資本進行有效的吸引。

面對盈利為目的的市場經濟下，政府必須改變原有的角色定位，考慮民營資本被吸引之后所給與的利潤問題，在不斷適應的過程中得到發展。PPP模式下的政府要做的工作就是合理把控好資本的盈利空間，不僅要考慮資本回報率的吸引力問題，而且要合理控制好回報率。在將來的PPP模式下政府應該管控好自己，避免發生與民營資本爭利的現象，在多個層面進行對自身的規范和限制。PPP模式下的政府不應該將民營資本當做融資過程中的冤大頭，避免民營資本再融資、再分配情況的出現。

資產屬性比較薄弱是公共服務類項目的一大特點，PPP模式在運作過程中的產生了更大的困難：如何將公共行政資源和私人市場機制進行有效的銜接。在PPP管理中要高度重視公共服務類項目的建設工作，對因建設過程中的出現的建設運營周期短，建設相對簡單問題要客觀看待。醫院衛生領域中的PPP模式各個方面的發展迅速，設備和人員的到位及時，但是在實際的運營過程中還是出現了一些問題，醫療保險不能夠和項目運營很好地銜接，這是運營過程中的重點問題，涉及到公共目標能否有效實現，其中包括利益分配和成本等方面的公共目標的實現。財政部門管理下的PPP模式需要高度注意此類問題，有效的協調好公共機制中的財政體制。

三、PPP模式對項目資產、風險管理

PPP模式中政府提出了許多的細化方案。政府的投資方向不變，進行有效的優化，借助多種手段對設備資本優先引入。對抵押貸款的原有擔保貸款業務進行新的探索。通過有關的農業保險和信用擔保提高經營主體融資能力。借助政策融資的手段發展和創立有關的股權和基金，對民間資本設立的產業投資基金進行鼓勵，重點建設項目中的股權和融資進行大力扶持。

從國內外角度看PPP模式，不難發現有三種形成資產的渠道。經營配置在得到了許可的情況下能夠形成無形的資產。PPP模式下的政府職能部門不擁有特許經營權的管理權，擁有的權利是定價權和商譽資產和無形資產形成下的資產管理權限。資產形成的第二種方式是通過投資渠道獲得。財政部門在公共投資形成的項目基礎上通過一系列的形式將資產項目的使用轉移給項目公司，這些形式包括發行資產支持和實物投資等。項目公司堅持著分配資金收益或者是經營收入的市場原則進行。PPP模式表面上是一種融資模式，實際上是一種管理模式，對外以資本關系的形式表現出來。政府在項目公司的運營過程中擔負著對資產的流動性管理，對項目公司出現的負債情況進行有效關注。預算薄弱是公共財政項目融資要面臨的重要問題。PPP模式下擁有著同樣的要求，不僅要實現對預算的要求，更要實現公共資產對保稅的要求。PPP模式下的政府面領著來自三個方面的艱難任務：資金的配置，資本的運作以及來自資源的整合。而參與方利益目標的差異性又使得項目的風險分擔變得異常復雜，從項目融資的角度來看，PPP模式主要面領著商業和政治兩方面的風險，PPP項目的有效實施在于具有良好的制度和內在的穩定環境。PPP模式下商業公司是風險的主要承擔者，公共部分風險的中心不是商業風險，面對商業風險，政府部門還應該做好兩方面的工作：一是防止商業風險向公共風險的蔓延，二是對商業風險PPP項目提供有效的風險擔保，或者是對因風險產生的負債進行強有力的管理。

PPP項目之所以得到有效的實施很大程度上是特許經營權所起的作用，在制定PPP項目的過程中應該充分考慮項目過程中的資產和風險，實施的對象是特許經營權。目前形勢下的特許經營權產生主要有兩種情況。一是專門法律的授予，二是PPP協議下產生的特許經營權。特許經營權能夠對PPP模式的運營起到較好的保證作用。特許經營權的實施是有一定基礎的，在實現對公共產品和服務盈利的基礎上，需要民營資本融合進政府資本。PPP模式下的公共財政看重的是控股權而非股權，PPP項目資產所使用的兩個主要途徑有特許權和公共信用支撐。

四、PPP模式延伸出來的財政問題

PPP模式下的公共財政處于重要地位，從開始的項目推動到中間的項目實施，再到后來的項目管理，整個環節起著至關重要的作用。在PPP模式下有兩個問題值得注意，它們是競爭性安排和機制，在PPP模式下需要遵循這樣兩個準則，這樣兩個問題恰恰是與簡單公私合營的特征區別所在。PPP模式下的魅力來自高效的競爭，PPP模式能夠實現有效的競爭還需要針對性的引入競爭機制，PPP模式允許的是價格競爭但不是產量競爭。PPP模式在產品的市場空間和經營權的配置上進行，滿足了市場本身的需要。PPP項目的目的在于滿足社會大眾的需求，需要為公眾提供公共產品和服務，不允許利潤的最大化，另外公共產品嚴重脫離市場是無效的，這些項目公司都是被禁止的。PPP模式下在進行管理過程中必須通過競爭實現才能夠得到介入，不可避免的競爭存在于PPP模式中。PPP項目最初的談判的內容是交易結構和融資結構，為了實現合同體系中的項目存在。再談判的進行雖然能夠對招標的成果起到一定的削弱作用，但是在PPP項目中這種情況是不能避免的，是一種正常的機制。在PPP項目談判的初期考慮的是占優戰略，在引入市場下的PPP項目應該接受公正的談判，再談判解決可以用在公共產品事項，不適用在公共財產事項。PPP項目中的公共資源在進入投入后形成了公共財產，是一個流量的概念。

五、結束語

PPP模式之所以能夠得到大力的推行，在于政策制度的強有力支撐。在公共財產的職能管理過程中，PPP模式起著技術實現的作用，對具體的實踐操作管理具有重要的現實意義。進一步說，PPP項目參與中，公共財政以契約的形式來實現PPP模式，也就是說在財政招標過程中招標的對象是國家管理和治理過程中的主要對象，是在法制理念的前提下進行的。

[1]溫來成.有效管控PPP模式的財政風險[J].財會研究,2015

[2]郭文卿.PPP模式概要解析[J].經濟論壇,2014