我國公共產(chǎn)品公私合作中的難點(diǎn)分析

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我國公共產(chǎn)品公私合作中的難點(diǎn)分析

北京市中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部張碧波

摘要:2015年的政府工作報(bào)告中指出，要在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)等領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式，我國公私合作實(shí)踐進(jìn)入新階段，各級政府都在如火如荼地推行公私合作改革。然而，當(dāng)前公私合作實(shí)踐中存在諸多難點(diǎn)，本文對此進(jìn)行專門分析。

關(guān)鍵詞:公共產(chǎn)品公私合作難點(diǎn)

從公私合作形成及治理來看，私人部門在公共產(chǎn)品供給中的權(quán)利來源于公共部門的讓渡，公私合作使公共產(chǎn)品供給主體呈現(xiàn)多元化格局，這是多中心治理理論的基礎(chǔ)。但公共部門行為影響著私人資本的行為，私人部門行為需要政府適當(dāng)引導(dǎo)與規(guī)范，公共部門除了要約束自身行為，還要不受私人資本的影響。在公私合作矛盾中，公共部門行為是矛盾的主要方面，對公私合作的成敗至關(guān)重要，這尤其符合我國公私合作實(shí)際。

公私合作中，兩大部門的實(shí)際行為都會(huì)偏離各自理想模式，防治私人資本的投機(jī)行為可以建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，但對公共部門的行為偏差并無有效的糾正措施，這影響著私人部門的合作預(yù)期，成為我國公私合作的難點(diǎn)。我國還處于公私合作探索階段，對已熟悉的公私合作模式存在路徑依賴，限制了公私合作模式的柔性運(yùn)用，與豐富的公共項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐不匹配，是公私合作開展的客觀束縛。從合作結(jié)果來看，私人部門應(yīng)獲得適度利潤，利潤率太低對私人資本無激勵(lì)作用，利潤太高無法保障公共產(chǎn)品的公益性，這就需要公私合作機(jī)制的精確化運(yùn)行，對合作各方的理性程度要求較高。

一、公共部門從壟斷到合作難

公共部門與社會(huì)資本雙方的合作動(dòng)力是公私合作達(dá)成的前提。合作的自愿原則意味著一廂情愿不足以促成合作協(xié)議的達(dá)成，即使社會(huì)資本有投資公共服務(wù)領(lǐng)域的強(qiáng)烈沖動(dòng)，也需要公共部門對合作通道的開啟。從公私合作的實(shí)踐來看，私人資本為逐利而生，對投資公共品積極性較高，但并沒有很好的投資渠道，說明阻礙來自于政府部門。公共部門合作動(dòng)力不足的原因是多方面的，既有客觀因素又有主觀因素。

首先，在公共部門對公私合作的認(rèn)識方面，不少政府領(lǐng)導(dǎo)對公私合作心存疑慮，有些地方則追求時(shí)髦，大談PPP，并無實(shí)際行動(dòng)，本質(zhì)上還是對某些問題認(rèn)識不清，還不能轉(zhuǎn)變觀念。例如，公私合作與融資的關(guān)系，中央政府推行公私合作是不是主要解決財(cái)政困難和政府債務(wù)問題？公私合作是不是把公共產(chǎn)品供給職能轉(zhuǎn)移給私營部門，實(shí)現(xiàn)公共部門的縮減，不費(fèi)分毫也能辦事？公共品的供給應(yīng)突出公益性與公平性，市場化供給會(huì)不會(huì)損害這一價(jià)值追求，公平與效率兩者關(guān)系如何？公私合作是否是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問題的靈丹妙藥，是不是應(yīng)該全面摒棄政府傳統(tǒng)投融資模式？等等。在對公私合作有較準(zhǔn)確把握之前，地方政府持謹(jǐn)慎態(tài)度，觀念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)過程，不能一蹴而就。

其次，客觀條件成為公共部門推動(dòng)公私合作的掣肘。公私合作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對公共部門的項(xiàng)目管理和治理能力要求極高。在籌備公私合作項(xiàng)目之前，需要有專職機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊(duì)，包括經(jīng)濟(jì)分析師、談判專家、融資專家、財(cái)務(wù)專家、法律專家、行業(yè)工程師、項(xiàng)目管理專家及合同管理人才等等，專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共部門間協(xié)調(diào)及公共項(xiàng)目管理，專家團(tuán)隊(duì)提供技術(shù)指導(dǎo)與智力支持。從中央政府層級來看，2014年5月后，財(cái)政部相繼成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組和PPP中心，財(cái)政部PPP中心主要職責(zé)是政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等，是財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)，不具備跨部門協(xié)調(diào)能力。省級政府層面，湖南繼財(cái)政部后成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組。從專職機(jī)構(gòu)上看，政府的籌備工作只是剛剛開始，更不用說人員的組織和配備。因此，地方政府全面推行公私合作是不現(xiàn)實(shí)的。

最后，政府自身利益方面。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)是社會(huì)整體福利的最大化，即實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托狀態(tài)，每一種具有帕累托效率的資源配置都可以通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，這是政府部門應(yīng)該追求的。然而，政府部門的“經(jīng)濟(jì)人”屬性造成社會(huì)資源配置偏離帕累托狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中，政府部門憑借壟斷及行政權(quán)力為自身謀求利益并不鮮見。對于一些經(jīng)營性的公共產(chǎn)品，要么通過自身經(jīng)營，要么通過放租與索租，政府的壟斷權(quán)力為自身帶來巨大利益。私營部門的引入意味著權(quán)力的讓渡，利益的損失。如果公私合作能帶來資源配置效率改進(jìn)和社會(huì)福利提升，但政府自身利益減少，地方政府是否有足夠理性和動(dòng)力來推動(dòng)市場化改革？公共部門對自身利益的革除是公私合作機(jī)制形成最困難環(huán)節(jié)。

二、公共部門的信用約束難

公私合作項(xiàng)目一般投資大、時(shí)間長、各參與主體復(fù)雜，參與各方都需要約束與規(guī)范自身行為，應(yīng)具備良好的履約精神與合作精神。公共產(chǎn)品供給需要公私兩種資源的有效組合與投入，公共資源的投入和政府行為規(guī)范構(gòu)成公共部門信用的兩大部分，政府信用常被理解為政府承諾。公共資源投入包括自然資源的投入、行政審批、政府擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等，是公共項(xiàng)目順利進(jìn)展及盈利的重要組成部分。政府行為規(guī)范則表現(xiàn)為信息披露，尋租、干預(yù)等行為的節(jié)制和避免。公共部門失信大大增加公私合作的交易費(fèi)用，使得社會(huì)資源用于非生產(chǎn)性領(lǐng)域而造成浪費(fèi)。

公私合作中，兩大部門雖處于平等地位，但公共部門的優(yōu)勢很明顯，對私人部門的不規(guī)范行為有較好的懲罰機(jī)制，而對公共部門的監(jiān)督與約束機(jī)制還不健全。在雙方簽訂合同的后續(xù)談判中，私人部門的被動(dòng)局面更加明顯。且私人部門面臨政府部門領(lǐng)導(dǎo)換屆的風(fēng)險(xiǎn)，在“新官不理舊政”的政治風(fēng)氣下，公共項(xiàng)目的持續(xù)和平穩(wěn)進(jìn)行尤為重要。私人部門面對政府的失信幾乎沒有有效的應(yīng)對措施，雖然可以選擇行政訴訟，但由于第三部門對公私合作信息了解不充分，行政機(jī)關(guān)對公共部門的監(jiān)督是有限的，即使贏得行政訴訟，政府承擔(dān)了違約責(zé)任，其經(jīng)濟(jì)賠償也是不夠與不及時(shí)的，司法救濟(jì)是不充分的。公共項(xiàng)目的正常進(jìn)展無法保障，最終損失還得由私人部門承擔(dān)。

信用是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，政府信用是公私合作的核心，具有良好信用和履約精神的政府部門往往受到私人資本的青睞，反之，則會(huì)令私人資本望而卻步。目前還沒有對公共部門信用有效的約束機(jī)制，成為公私合作開展的難點(diǎn)。

三、公私合作模式的熟練運(yùn)用難

一個(gè)國家或地區(qū)公私合作的發(fā)展階段表現(xiàn)為公私合作模式運(yùn)用的成熟度，具體公私合作模式的采用是合作展開的前提和基礎(chǔ)，它制約著各部門行為范圍與程度。至少包涵三個(gè)方面的內(nèi)容，一是對公共產(chǎn)品性質(zhì)及合作環(huán)境的準(zhǔn)確判斷，二是對各種公私合作模式的精通，三是公共項(xiàng)目與公私合作模式的匹配。

公共品大致可分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品及私人性質(zhì)的公共產(chǎn)品，在實(shí)踐中，這種劃分必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐暮献鳝h(huán)境。各個(gè)地區(qū)的市場發(fā)育程度不一樣，市場機(jī)制和市場主體的發(fā)揮也不相同，同樣存在差異的還有政治環(huán)境、自然環(huán)境、資源稟賦等等。同樣的公用事業(yè)，有些地方可以開展公私合作，有些地方則不適宜，有些地方的市場化改革力度可以大些，給私人資本更大空間，有些地方則需謹(jǐn)慎。同一種公共物品因合作環(huán)境不同可具有不同的經(jīng)營性質(zhì)。此外，公共物品的使用范圍、投資額度與結(jié)構(gòu)、盈利方式等也影響著合作模式。

公私合作模式千變?nèi)f化，各有特點(diǎn)，本身并沒有優(yōu)勢或劣勢，只是因權(quán)力在兩大部門之間的不同配置，表現(xiàn)為私人部門的參與階段和參與程度的不同。按照威廉姆森的觀點(diǎn)，交易費(fèi)用隨交易次數(shù)的增加而減少，這源于交易雙方理性程度的提升。現(xiàn)實(shí)中，有些公私合作模式被反復(fù)使用，有些則相對陌生，有的甚至是第一次運(yùn)用，沒有參照譜系。可以想象，在公私合作模式具體應(yīng)用中，那些新模式的運(yùn)用往往阻力較大，因其交易成本較大，公私合作效率很低。因此，對公私合作模式的把握，除了技術(shù)層面的精通，還要考慮操作中的影響因素。

公共品與公私合作模式要相匹配的重要性不言而喻。相對于兩者理想的契合程度來說，私營部門承擔(dān)的職能過少，公共品供給效率改進(jìn)不顯著，私人資本自由度太大，信息及監(jiān)管成本上升，可能達(dá)不到預(yù)期效果。要因地制宜選擇公私合作模式，而且在實(shí)際合作過程中，不斷對合作模式進(jìn)行微調(diào)。

公私合作模式的合理選擇是合作順利與成功的開始，需要大量的前期準(zhǔn)備工作，包括咨詢、論證、評估、談判等等，以確定操作性強(qiáng)的具體規(guī)則和內(nèi)容，有些公共項(xiàng)目合同就是一本厚書。萬事開頭難，作為整個(gè)公私合作工程的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，公私合作模式的熟練運(yùn)用是對合作主體理性和能力的考驗(yàn)。

四、私人部門適度利潤的實(shí)現(xiàn)難

公共產(chǎn)品供給中的公私合作要兼顧社會(huì)福利與私人部門盈利，在保證私人資本合理利潤與生產(chǎn)者剩余的前提下，最大程度地增加消費(fèi)者剩余，問題在于如何實(shí)現(xiàn)私人部門的適度利潤。首先需要解決的是適度利潤的定性與定量，其次是對定量的控制。什么是適度利潤？這是令公共部門頭疼的問題。利潤為成本與利潤率的乘積，分別對應(yīng)私人部門的投資和投資回報(bào)率，兩個(gè)變量因私人部門的收入模式不同而影響不同。私人部門收入模式大致分為三類，第一類是政府的財(cái)政支付，即政府向私部門購買服務(wù)；第二類是自身經(jīng)營性收入，項(xiàng)目公司直接向消費(fèi)者收取費(fèi)用；第三類是前兩類的結(jié)合，項(xiàng)目公司除向消費(fèi)者收取一定費(fèi)用，還受到政府的財(cái)政補(bǔ)償。

對于經(jīng)營性不強(qiáng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府的財(cái)政支付構(gòu)成私人資本的主要收入。在這種情況下，公共部門需要掌握私人部門的成本信息，并將企業(yè)的投資回報(bào)率控制在合理區(qū)間。在信息不對稱的條件下，公私合作的交易成本會(huì)增加。投資回報(bào)率通常會(huì)參考行業(yè)平均值，但在實(shí)踐中是雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。此外，“在投資回報(bào)率管制下，企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)的刺激，以在規(guī)定的投資回報(bào)率下，能獲得較多的絕對利潤。這樣，為生產(chǎn)特定產(chǎn)品，企業(yè)會(huì)運(yùn)用過多的資本投資以替代其他投入品。其結(jié)果造成生產(chǎn)低效率。”[1]因此，公共部門僅僅掌握私人部門的資本基數(shù)信息是不夠的，還要了解行業(yè)資本投資結(jié)構(gòu)與投資特點(diǎn)，并制定相應(yīng)的投資標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范私人部門投資行為，提高投資效率。

對于經(jīng)營性公共產(chǎn)品，在不存在市場需求風(fēng)險(xiǎn)的條件下，私人部門收入來源為公共產(chǎn)品或服務(wù)的銷售收入，政府部門一般采取價(jià)格管制措施來保證消費(fèi)者利益。直接價(jià)格管制比投資回報(bào)率管制的優(yōu)勢在于，它不直接控制企業(yè)利潤，私人資本在利潤最大化目標(biāo)下，通過優(yōu)化要素組合、技術(shù)創(chuàng)新、降低管理費(fèi)用等手段最小化經(jīng)營成本，從而獲得更多利潤。直接價(jià)格管制對私營部門的成本信息要求有所降低，但成本問題仍然不可回避，因?yàn)閮r(jià)格限制以合理基價(jià)為前提，而基價(jià)則取決于成本。此外，為防止私人資本過度縮減成本，必須制定公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將管制價(jià)格與質(zhì)量指標(biāo)掛鉤。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的波動(dòng)，價(jià)格調(diào)整幅度以及調(diào)整周期也構(gòu)成價(jià)格管制內(nèi)容。

實(shí)際中，公共產(chǎn)品的經(jīng)營性質(zhì)與市場需求的不確定決定了私人部門收入的不穩(wěn)定。為保證私營部門的適度利潤，在市場經(jīng)營收入不足的情況下，政府部門需要了解私營部門的收入信息，給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，也有可能調(diào)整或取消價(jià)格管制。私人部門的混合收入模式比較復(fù)雜，可能出現(xiàn)市場收入和財(cái)政補(bǔ)貼的不同組合。總之，為實(shí)現(xiàn)對私人資本適度利潤的控制，政府部門要掌握私人部門的成本信息、建立合理的定價(jià)機(jī)制、相機(jī)運(yùn)用手中的公共資源等等，這并非易事。

五、結(jié)束語

現(xiàn)階段，我國公私合作中的難點(diǎn)反映了我國推行公私合作改革的主觀和客觀條件約束。然而，公私合作具有必然性，諸多難點(diǎn)正是我們需要改革完善的地方。只要我們轉(zhuǎn)變觀念，破解難題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就能帶來公共產(chǎn)品供給效率的提升和社會(huì)總體福利的增進(jìn)。

參考文獻(xiàn):

[1]王俊豪.A-J效應(yīng)與自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制模型[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2001;10