基于城市水務市場化改革：模式、績效及深化選擇

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基于城市水務市場化改革：模式、績效及深化選擇

長沙水業集團有限公司袁卓異

摘要:水資源既有自然屬性又有社會屬性，在我國，水問題已經成為備受關注的話題，除了眾所周知的水資源總量稀缺，水資源人均分配量少和水資源南北分布不均衡的基本問題外，加上以水資源為中心衍生出來的城市水務具有準公共屬性和城市水務市場化改革后出現了一系列生態、經濟和社會問題，面對可持續發展的時代要求，當前我國城市水務市場化改革急需要進一步深化，改變當前水務市場化模式模糊不清、水務績效水平低下和陳舊觀念指導下的水務市場化路徑選擇的現狀，重新梳理好水務市場化模式、構建城市水務績效體系和開辟新的城市水務市場化改革的路徑選擇。城市水務市場深化改革的目標在于達到經濟、生態和社會的全面發展。

關鍵詞:城市水務市場化深化改革模式績效路徑選擇

一、我國城市水務市場化改革起因及歷程

進入21世紀，中國政府為了應對由于城市化進程加快和人口增長帶來的城市取水、供水、污水處理等巨大壓力，借助市場的力量進行多渠道市場融資和技術引進。于是政府開始到處尋求市場資金填補缺口，而外國水務公司也是在這一時期憑借污水處理技術開始踏足中國公用事業領域的城市水務。接著住建部為了提高市政公用事業效率，在2002年發表紅頭文件，開放市政公用行業市場，建立政府特許經營制度。直至2003年，城市水務市場化改革在十六屆三中全會得到全面肯定，大會指出城市水務要進行對外開放，特別在城市水務融資方面，要大力引進社會資本，并且要求把價格機制和競爭機制作為城市水務改革兩大法寶，改變壟斷行業的“死水”局面。由此城市水務行業改變了單獨依靠財政投資的羸弱局面，形成了以社會資本為主導的市場收益性投資模式。

二、我國城市水務市場化改革現狀

(一)我國城市水務市場化改革出現的可見性問題

城市水務市場化改革這一舉措一方面確實大大提高了城市供水能力和城市供水覆蓋率以及污水處理能力，解決了城市水務基礎設施建設資金需求，提高了城市水務效率，但另一方面又帶來了很多問題。問題主要有三個方面：生態、經濟、社會。生態問題主要表現為水務民營化造成的企業無法在賺錢的同時兼顧維護水資源的可持續發展；經濟問題主要表現為：水價不斷上漲；社會問題主要表現為：政府沒有履行好監管職能，沒有做好水務企業和民眾的服務者和監督者。

(二)當前我國城市水務市場化模式及缺陷

城市水務市場化改革關鍵在于市場化模式的選擇與操作方式，我國經歷了從一開始的小心翼翼地借鑒國外經驗從政府特許經營模式到國有與民營合資模式再到民營全資或獨資模式，到現在的各種運營模式（民營非專業公司全資或合資、民營專業公司全資或合資、國有供水企業職工持股國有獨資、國資控股或參股、外國資本合資）并存的局面。在縣以及縣以下的人口規模小的小城鎮主要是民營全資或合資，而在經濟較發達的大城市主要是國有獨資、國資控股或參股、外國資本合資四種模式。

當前，我國城市水業市場化改革模式多種并存，呈現出市場化實施層面上的混亂：BOT和TOT項目類型大量涉足水廠項目，特別是污水處理這一塊；有些地區把城市水務管理權進行轉讓；有些地區把整個城市水務都進行特許經營；個別城市的自來水企業進行了全面私有化；城市水務主體企業的企業化受阻，政府過多行政干預的問題仍存在。因此在我國部分城市的水業市場化改革取得一定的成效的同時，也埋下了許多禍根。就我國城市水務市場化眾多模式來看，有些模式是直接抄襲，有些模式是東拼西湊，還有些模式是換湯不換藥，這些模式存在著缺乏專業人員的科學性、系統性的梳理，操作過程中人為因素的干擾和因地制宜的適用性等問題。如果這些問題不能好好地得到解決，我國城市水業市場化改革將會陷入迷茫中。

(三)當前我國城市水務績效體系及缺陷

當前中國城市水務行業績效主要根據2010年中國住房和城鄉建設部公布的《城鎮污水處理工作考核暫行辦法》來進行管理，根據規定的五大定量指標進行考核且主要針對城市污水處理行業的建設、運行和管理環節，五大定量指標分別為城鎮污水處理設施覆蓋率、污水處理率、處理設施利用效率、污染物削減率及監督管理指標。而另外五大定性指標（城鎮污水處理規劃編制和執行、城鎮污水處理監管制度和落實、污水處理收費、污水處理水質監測及重大安全事故）。五大定量指標內容范圍比較小，加上自查的五大定性指標數據的真實性難以辨認，所以城市水務績效水平較低。其實城市水務績效水平的高低對城市水務市場化改革具有重大意義，首先要明確降低供水成本是城市水務市場化改革的目標之一，而中國水價最重要的制定原則就是成本核算，城市水務服務成本的把握對推進城市水務改革具有關鍵作用。而掌握真實的水務服務成本的主要途徑是城市水務績效評估，優秀的城市水務市場績效評估體系一方面能夠評價改革效果，另一方面能夠為城市水務市場化改革指明正確發展方向。但是根據世界銀行對世界各國國家城市水業企業的績效對比數據看到中國城市水務的整體績效水平在排在世界后面，因此中國的城市水務績效評估體系還有待完善。

三、我國城市水務市場化改革深化的建議

(一)城市水務市場化模式的整合建議

1、西方國家城市水務市場化改革模式的啟示

英國、美國、法國、澳大利亞等國家很早就開始進行城市水業市場化改革，積累很多先進經驗。其中在城市水務市場化模式的選擇上十分慎重，都是通過認真研究好本國的政治經濟體制、國情和城市水務的特殊性而選擇適合本國城市水務市場化改革的模式。例如英國城市水務模式是特許經營和統一管理。它把城市水務國有企業轉變為私有化企業，同時又設立了水務辦公室進行統一管理。水務辦公室的主要職責有三個方面，一要為城市水務融資使其有效地運營；二要在提高經濟效率的同時切實維護好民眾的利益；三要保護好水資源，節約水資源，控制制水污染等。除以上兩方面，英國政府還積極履行管理職能，通過建立價格調整制度和定期的價格調整審核和制定最高限價來實現宏觀調控。而美國則是保留國有城市水務行業資產，只將經營權出讓私人企業，經過多年的磨合，這種模式推動了美國城市水務發展。其實美國在最初進行城市水務市場化改革時所面臨的問題與我國差不多，只是在城市規模和人口規模有很大區別。

2、整合我國城市水務市場化模式一些具體對策

首先對政府職能進行重新定位。改革之前，政府是城市水務的生產者、提供者和安排者，改革之后，政府職能變為對生產者的選擇和對生產者的生產服務進行監管。政府除了要減少行政干預，尤其要做好市場監管者的角色，認真負責做好在城市水務行業的私企進入的、企業經營過程的和企業退出的監管工作；更要記住自己的最終職責：保證公眾獲得安全可靠、高效、價格合理的公共服務，因為無論是否進行水務的市場化改革，城市政府都是城市水務服務的最終責任承擔者。其中針對中國現存的“九龍治水”的現象，政府監管體制還要進一步完善，要整合監管部門，保證城市水務監管機構的獨立性和提高監管水平，形成一體化監制，實現了水務一體化管理。

其次是對企業參與城市水務行業的嚴格篩選。城市水務行業是一個具有公共服務屬性的行業，在當前市場化過程中，除了要考慮經濟效益外，更重要的還有生態環境、社會效益的可持續性。這就要求政府在選擇服務企業時應該建立嚴格的考核體系。十八屆三中全會以來，政府工作報告多次提出，推動城市水務建設要發展公私合營PPP模式，主要也是因為這種模式能夠清晰發揮政府和企業各自優勢，對政府和企業職能進行清晰定位，促進產權和經營權分離。

最后，公眾是另外一個突破口，以往，城市水務市場化改革大多是政府與企業之間互動，民眾的呼聲受到忽視，近年來民眾對城市水務市場化改革的影響越來越大，所以建立多元主體參與的制度平臺，保證公眾知情權尤為重要。從理論上分析政府、企業和公眾的關系，政府與企業是契約、監管的關系，政府是公眾的委托代理人，而公眾才是與企業真正的契約關系；再次，城市水務具有公用屬性，公眾有權利有義務參與到城市水務市場化改革當中來。這個一方面要優化信息發布平臺保證公眾知情權，另一方面優化參與渠道保證公眾參與權。

(二)城市水務績效體系的改善建議

從上述我們分析得出我國城市績效評估體系中績效評價指標量只局限于污水處理方面，隨著社會的發展，民眾對城市水務的需求不僅只局限于供水排水，還在城市水務的管理提出需求。隨著我國經濟社會的快速發展，人與資源與環境的矛盾更加尖銳，水資源的合理開采、合理使用和排水行業的可持續發展是未來城市水務行業市場化改革的重點。在可持續發展的時代要求下，我國可以除了借鑒英國采用標桿管理的方式對供排水企業進行監管；還可以借鑒美國將供水行業中的組織發展和客戶關系納入績效評價指標中來，同時要把對污水處理行業的定量定性指標數據的注意力分配到用戶評價、內部建設、投資效率、科學技術發展類指標以及可持續性指標上來。由于我國是社會主義國家，政府要為人民服務，對人民負責，政府作為企業和民眾的代理人，要用長遠發展的眼光看待中國城市水務績效管理，尋城市求水務行業的可持續發展。

(三)我國城市水務市場化的路徑選擇

國外水務行業能夠取得巨大成功，并不在于其選擇了何種模式，任何模式在特定時期特定環境都有其合理性。我國水務市場化改革的方向更應該綜合考慮改革、監管制度、競爭機制、一體化流域經營等一系列共同因素。這對于我國水務市場化改革具有重大借鑒意義。不管是引入外資還是公私合營，最重要的是必須做好制度設計、法律法規等一系列配套措施的設計與安排。

一是建立科學完善的監管制度體系。應從立法的高度建立起一套區別于傳統行政管理體系的水務監管體系。明確水務監管的目的、原則和內容。形成從中央到地方的一套完備的水務監管系統，監管水務企業的服務質量、水質、水壓、水價等核心指標。建立水務行業違法查處機制，做到違法必究，讓全社會來監督水務管理機構和水務企業。

二是遵循依法治水、法律先行的原則。目前，國家關于環保方面最嚴的環保法已經實施，而對于水行業治理，“水十條”也即將出臺，史上最嚴的水資源保護條例即將實施。這都表明任何改革離不開法律層面的制度設計。對于城市水務來說，應建立從中央到地方的協調機制和溝通機制，將水務的地域性帶來的利益沖突在法律層面上進行化解。

三是建立科學的水價調價機制。我國目前基本采取成本補償模式進行定價。這種價格機制是計劃經濟時代的產物，在市場化時代，不能正確反映需求關系，也不能體現水資源的稀缺性，明顯不能適應改革的需要，價格是調節市場供求關系和資源配置的最重要手段，在水價的形成過程中應該更多地讓市場發揮作用，不斷完善水價計價方式，推行居民生活用水階梯式水價和非居民用水超定額加價制度，合理確定不同級別的水量基數及其比價關系，發揮價格杠桿引導資源節約的作用。除此之外，還要提高價格調控監管的科學性、有效性和透明度，確保價格制定過程中兼顧效率與公平。

四是深化城市水務投融資機制改革。城市水務涵蓋水源保護、供水、排水、污水處理等諸多領域，對于不同性質的細分領域，如上游水源保護等，必須由政府作為公共利益的代表者，承擔起建設、運行維護以及更新改造的責任，逐步探索并實行政府投資、企業化運行的新路，而不是“泛市場化”，政府不管完全推給市場。而對于城市供水等經營性項目，資金來源應該市場化，主要通過股權融資籌集，拓展多樣化融資渠道，建立健全社會投融資體制，走市場化開發、社會化投資、企業化管理、產業化發展的道路。

總之，城市水務市場化改革關乎國計民生，不可以一味追逐經濟利益而忽視社會利益和生態利益，在深化改革過程中要多多借鑒國外先進經驗，同時根據本國國情從模式、績效和路徑選擇三個方面推進城市水務一體化、可持續化發展；再者政府要充分履行好職能，協調好經濟、生態和社會三者利益關系。

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