河北省“十三五”農機安全監理發展戰略思考

邯鄲市農機安全監理所 李敬平

農業機械化“十三五”發展時期，是河北省優化農機裝備結構，拓寬服務領域，全面提升農業機械化發展質量和效益，實現由中級階段向高級階段跨越的關鍵期，也是農機安全監理面臨嚴峻考驗和實現科學發展的重要機遇期。搶抓機遇，精心謀劃“十三五”農機安全監理發展目標任務和保障措施，對于推進其又好又快發展具有十分重要的戰略意義。

一、展望“十三五”農機安全監理發展前景

第一，農機安全監理執法環境更加優化。黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。依法強化危害食品藥品安全、影響安全生產……等重點問題治理。國務院辦公廳《關于加強安全生產監管執法的通知》，提出5個方面20條加強安全生產監管執法工作的措施，為新形勢下安全生產監管執法提供了有力政策支持。

第二，促進和扶持農業與農業機械化的政策將進一步惠及農機安全監理。“十二五”期間，中央財政累計安排我省農機購置補貼資金50多億元，帶動地方和農民投入約150億元，補貼購置農機具60萬臺（件），農業機械保有量大幅度增長。國家《新增千億斤糧食生產能力規劃》和“平安農機”示范縣裝備建設項目逐步實施。“十三五”期間，基層農機安全監理機構享受中央財政資金支持的范圍和力度有望進一步擴大。

第三，農機安全法律法規體系將進一步完善。國務院《農業機械安全監督管理條例》實施之后，農業部《農業機械事故處理辦法》出臺，農業部三個牌證管理規章和《河北省農業機械管理條例》、《河北省農業機械安全監督管理辦法》 修訂施行。目前，已有二法二條例，五個規章、五個規范，二個國家標準和一個行業標準調整和規范農機安全監管，形成了比較完善的農機安全法律法規體系，“十三五”期間還將進一步完善。

第四，農機作業領域的拓寬將為農機安全監管提供更大空間。“十二五”末，全省農作物耕種收綜合機械化水平達到75%，小麥基本實現了生產全過程機械化，玉米生產機械化水平快速提高；棉花、花生、糧食烘干等機械化生產實現突破性增長；保護性耕作、深松整地、秸稈還田、高效植保等具有良好生態效益和社會效益的農機化技術推廣項目應用范圍不斷擴大，農機安全監理免費實地檢驗和農機化生產全過程的安全監管空間巨大。同時，設施農業裝備的卷簾機、微耕機事故多發，給農機安全監理提出了新的課題。可以預料，“十三五”期間，農機安全監管的空間將更大

第五，農機社會化服務體系的發展為農機安全監管模式改革創新提供有利平臺。2014年末，全省有農機化作業服務組織5817個、農機專業合作社1965個、農機大戶36769個、農機專業戶348035個。以農機專業合作組織為龍頭，農機大戶為主體，農機專業戶為基礎的農機社會化服務體系基本形成，作業項目正從產中向產前、產后擴展，作業范圍涉及種植、畜牧、農產品加工業等領域。據我省部分糧食主產縣統計，農機大戶、農機專業戶擁有的大型拖拉機、聯合收割機占社會保有量50%左右，配套農機具占70%左右。農機安全生產監管的重點向農機社會化組織轉移勢在必行。

第六，農機安全監理科學發展水平將持續提高。“十二五“期間，農機安全監理機構積極參與科技創新，加快了農機安全新技術、新裝備的開發實驗和應用推廣，提升了農機安全監理科技水平。同時，為適應形勢發展的要求，各級農機安全監理部門經歷了改革調整的艱難曲折，煉就了一支業務熟、作風硬、能力強、素質較高的農機安全監理隊伍，創造和積累了豐富的實踐工作經驗，為“十三五”農機安全監理科學持續發展打下了堅實基礎。

二、農機安全監理發展面臨的困難和不利因素

第一，影響農機安全監理科學發展的體制機制矛盾十分突出。國家農機法律法規沒有明確農機安全監理機構的執法主體地位，只在河北省地方性法規中明確了其執法主體地位，使之在事業單位機構改革中遇到嚴重困難，全省農機安全監理機構性質尚未得到準確定性定位，存在機構性質不統一、人員編制不合理、經費來源無保障等突出問題。

第二，農機化快速發展給安全監管帶來許多新問題和新考驗。農機安全監管面臨安全監管范圍加大、任務重、人員配備與農機保有量大省不相稱、農機使用操作者年齡老化、農機服務領域不斷拓寬、農機作業流動量持續加大、報廢農機具逐漸增多、農業機械向大型化數控化復合化發展等多種新問題，安全監管的任務和難度進一步加大。

第三，農機安全監理公共服務體系和能力依然比較薄弱。長期的扶持政策缺失和投入不足，造成全省農機安全監理機構體系不健全、服務面窄、裝備水平低、基礎設施落后和保障能力不足等問題十分突出，難以有效提供農機安全監理公共服務，不能滿足“法定職責必須為”的依法行政要求。

第四，農機安全監理政策扶持措施亟待加強和完善。中央財政扶持農機安全監理政策措施處于試驗示范階段，存在著面窄、量小的問題。困擾我省農機安全監管的投入不足、免費檢驗、“交強險”等問題亟待研究解決，爭取地方財政的持續有力扶持，任重而道遠。

第五，農業機械保有量快速增長與農機牌證管理“三率”提高緩慢的矛盾逐漸加大。制約“三率”提高的思想認識、基層安全網絡建設、農忙季節的安全監督檢查、“交強險”、聯合執法及農機化統計數據等瓶頸問題，破解無策。

三、“十三五”農機安全監理發展的總體思路、目標任務和保障措施

綜上所述，“十三五”農機安全監理發展面臨的形勢是，機遇與挑戰并存，但機遇大于挑戰，優勢多于困難。“十三五”時期，將是我省農機安全監理快速發展的重要戰略機遇期。我們要把握農機補貼政策持續給力、農機裝備列入《中國制造2025》規劃扶持重點和京津冀一體化的戰略機遇，實現農機安全監理科學發展的戰略性轉變。

第一，總體思路。適應農業機械化發展新形勢和依法治國新要求，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，遵循“以人為本、預防事故、保障安全、促進發展”的原則，全面貫徹落實新《安全生產法》和農機法律法規，加強“六大體系”建設，實施“三項工程”，著力構建農機安全監管工作新機制，確保全省農機安全生產形勢持續穩定好轉。

第二，安全生產目標。至“十三五”期末，農機安全監理機構隊伍建設實現正規化，牌證業務、檔案管理、安全檢查和事故處理實現規范化，技術裝備實現標準化，業務和事故統計分析實現信息化“四化”；農機牌證管理“三率”分別達到90%、80%、90%；平安農機示范縣達到50%以上；基層農機安全網絡初步建成；安全監管能力和服務水平有較大幅度提高；農機事故發生率、傷亡率大幅下降。

第三，主要任務與保障措施。一是加強農機安全政策法規體系建設。一要完善政策法規體系。依照新《安全生產法》組織開展農機安全法規漏洞與缺陷調研，協助做好國務院《農業機械安全監督管理條例》及農業部規章的科學評估和修訂完善工作；加快推動我省地方性農機法規與農機安全監管規章的修訂工作，健全具有河北地方特色、符合農機安全執法需求的農機安全法規體系。二要健全安全技術檢驗技術標準。要深入剖析引發農機事故的技術原因，抓緊制訂五種免費實地檢驗和設施農業裝備的安全技術標準。在法律法規和國家標準許可的范圍內，精簡檢驗項目，優化辦事程序，健全農機安全技術檢驗標準體系。三要落實財政扶持政策。把握國家“十三五”加強民生保障、健全基層管理和服務體系的戰略機遇，以京津冀一體化規劃實施為契機，借鑒學習京津經驗，研究制定我省農機安全監理政策扶持體系,加快謀劃和實施項目戰略，以項目帶動財政扶持資金投入。二是加強農機安全監管體系建設。一要推進農機安全監理體制機制改革。要依據新《安全生產法》，在國務院《農業機械安全監督管理條例》修訂中明確農機安全監理機構的執法主體地位，依法準確定位其機構性質，科學核定其編制，滿足崗位設置要求，將其各項經費納入同級政府財政預算，予以保障，解決好機構頂層設計和農機安全監管網絡“最先一公里”問題。二要依法恢復健全鄉村農機安全網絡。要依法設立鄉鎮農機安全監管組織機構，配備專職人員；在村委會、農機合作社設立農機安全協管員；建立健全與各類農機作業服務組織的安全生產聯系制度，整合社會資源，完善基層農機安全監管體系，解決農機安全監管網絡“最后一公里斷線”的問題。三要建立農機安全生產專家隊伍。依托河北省農機安全協會，聘請高等院校、農機科研院所專家學者和法律專家，從全省農機安全監理系統高級職稱人員中挑選具有較強專業素質和實踐經驗的人員，組建河北省農機安全監理專家組，為農機安全法規修訂、安全技術標準制定和隱患排查治理、搶險救援等提供政策法律咨詢和技術服務。三是健全農機安全生產責任體系。一要依法落實政府的領導責任和部門的監管責任。要按照“法定職責必須為”和“三管三必須”的原則，落實地方黨委政府的農機安全“黨政同責、一崗雙責”領導責任和屬地管理責任，強化農機主管部門和農機安全監理機構的監管責任，由省、市、縣三級向鄉鎮、村、農機合作社延伸，實現農機安全責任“五級全覆蓋”。二要依法強化農機生產經營單位的農機安全生產主體責任。要依法監督農機經銷單位、農機合作社等農機生產經營組織落實農機安全主體責任，建立健全農機安全承諾制和誠信體系，組織駕駛操作人員落實自我安全防范責任，使農機安全責任縱向到底。三要依法健全農機安全崗位責任制。全省統一制定責任書規范文本，分層級分崗位理清權力和責任清單，細化和規范市、縣、鄉（鎮） 農機安全監管人員的崗位責任，層層簽訂農機安全生產責任書，構建農機安全責任體系。四要依法執行事故問責制度。要實行重大安全隱患與事故問責制度，對相關人員進行約談、警告和通報；建立重大農機事故調查處理信息通報和整改措施落實情況評估機制。

第四，加強農機安全執法風險防控措施。按照“法定職責必須為，法無授權不可為”的依法行政原則，對照相關法律法規，全面理清責任和風險清單，進行風險評估，對全系統進行預警，嚴密防范執法風險。一是嚴格牌證審批標準。要嚴格執行“三個規定五個規范”，雙檢驗雙簽字，統一機車號牌與標識；推廣駕駛人考試現場影像信息采集制度，堅決防范有法不依和執法不嚴的責任風險。二是嚴格審批程序和服務時限。要嚴密審批程序，提高審批效率，嚴格執行2個工作日的時限規定，實行承諾服務，推進一站式業務辦理模式，堅決防范懶政怠政風險。三是嚴格管理范圍。要堅持“法無授權不可為”的底線思維和紅線意識，認真貫徹落實農機牌證屬地管理規定，嚴格執行“三個不準、兩個嚴禁”，堅決防范趨利執法和亂作為的風險。四是加強事故應急處置和報告工作。要高度重視事故報告和現場應急處置工作，完善應急預案，加強應急聯合演練，按層級、時限規定做到第一時間報告，快速反應和處置，堅決防范失職瀆職風險。五是建立健全農機安全監督檢查和安全隱患排查治理制度和評價機制，堅決防范不作為的風險。

第五，強化農機安全監督檢查。一是突出抓好重點安全監管對象。研究確定農機安全生產監管重點區域、時段和單位，以拖拉機、聯合收割機和旋耕機、秸稈還田機為重點，加強駕駛員安全培訓、安全警告標識粘貼、安全防護裝置檢驗等綜合監管措施，加密“三夏”“三秋”重要農時季節的安全檢查頻率。二是突出抓好源頭治理。使農機安全生產與農機項目實施有機結合，實行農機服務組織、駕駛員和農機具安全性綜合審核制度，督促農機所有者和使用者自查自糾，強化自我安全管理。三是突出抓好基層農機安全網絡建設。以“平安農機”創建為抓手，推行農機安全生產網格化監管模式，扶持培育一批“縣、鄉鎮、村”三級農機安全監管體系健全的典型，力爭用5年時間普及到全省各縣，健全基層農機安全監管網絡。四是突出抓好安全監督檢查。要研究制定農機安全生產執法規范與程序，健全農機安全監督檢查工作機制，實現安全檢查制度化、常態化。按照全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效的要求，持續開展農機安全隱患排查治理，嚴厲打擊嚴重違法違章行為。五是突出抓好安全警示教育。要搜集整理全省典型農機事故案例，制作幾部圖文并茂，真正能夠觸動農機駕駛操作人員神經和心靈的有震撼力的警示教育宣傳片，引導農機駕駛員提高自我安全防范意識，主動接受安全監管。六是突出抓好安全監管機制創新。建立農機安全監理與農機購機、報廢補貼檢查一體化的安全監管執法機制，實行農機違法與享受農機補貼聯審聯查制。建立農機安全監理、公安交警聯合執法的部門聯動機制。

第六，加強農機安全監管能力建設。一是加快建立農機安全監管信息化支撐平臺。加快升級農機安全監理業務審批軟件，建立拖拉機、聯合收割機技術參數數據庫，開通牌證農機與駕駛員信息網上查詢平臺。要特別注重提升利用農機化大數據能力，加強與農機安全生產相關的農機統計數據收集匯總和整理分析，建立統一、高效、安全、適用的信息平臺，實現全省農機安全監理信息資源共建共享。二是添置裝備，強化技術手段，滿足依照GB7258、GB16151和《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放標準》 （GB20891—2014） 對農業機械進行監管治理的裝備要求。三是加強農機安全監管執法標準化建設。要建立健全財政扶持政策，逐步充實和改善安全檢查、事故勘察、安全宣傳、應急救援等車輛和裝備器材，滿足市、縣農機安全監管執法工作的需要。建立現場執法全過程記錄制度，2017年底前全省每個市、縣農機安全監理機構至少配備2臺便攜式移動執法終端，保障嚴格執法、科學執法和文明執法。四是加快研究制定行政推動與市場機制相機結合的農機保險政策性補貼實施方案和運行模式。一要利用行政手段，加強與省保監會及有關保險機構的協調溝通，在兼顧農民和保險公司雙方利益的基礎上，對兼營運輸拖拉機“交強險”費率標準進行合理調整。并依據《農業保險條例》，爭取各級地方財政的政策性補貼，減輕農民負擔。二要運用市場機制，依托省農機安全協會，建立農機互助合作保險組織，為農機戶提供保險服務

第四，重點工程。一是實施農機安全監管基礎與裝備建設工程。依托農機化扶持政策，積極爭取中央和地方各級財政資金的支持，開展“農機安全基層基礎建設年”活動，加強市、縣農機安全監理機構基礎設施和技術裝備建設，改善辦公條件，更新辦公設備，推廣應用移動式農機檢測和駕駛人考試裝備，配備執法檢查和事故處理車輛、裝備，提高送檢、送考下鄉服務能力，提升農機事故處理快速反映和應急處置能力。二是實施農機安全培訓工程。一要加強農機從業人員的安全培訓。以農機安全法律法規、安全操作常識、安全駕駛技能和事故案例為內容，以提高農機駕駛操作人員法制觀念與安全意識為目標，依托“陽光工程”和新型職業農民培育工程，大力開展農機安全培訓，實行精準培訓與宣傳，切實提高農民機手，特別是農機服務組織負責人的法制觀念和安全防范意識。二要加強農機安全監理專業理論和技能培訓。要加強與高等院校、先進農機裝備制造企業的聯系，建立健全農機安全監理人員繼續教育和專業技術輪訓制度，有計劃地組織開展法律法規、國家及行業標準、工作規范、新技術新設備專題培訓，全面提升農機安全監理人員的職業素養和專業水平。三是實施農機牌證管理“三率”提升工程。一要用足用好補貼政策。要把牌證管理“三率”提高與農機購置補貼、深松作業補助、服務體系建設項目等緊密結合起來，最大限度發揮政策性補貼對提高“三率”的引導和推動作用。二要合理運用加減法。利用好農機普查數據，真實反映保有量；用好報廢更新試點政策，加快農機報廢更新率，減少分母。健全日常安全監督檢查、專項治理和實地免費檢驗臺賬，增大分子。三是開展專項治理。在牌證管理和安全檢查上做到兩手抓兩手硬。一要謀劃和組織開展全省農機“打非治違”專項檢查行動；二要抓住三夏三秋農機跨區作業比較集中的時段，協調周邊省市農機安全監理和公安交警部門，開展聯查互查活動。四是爭取政策扶持。結合“十三五”規劃制定，加強調查論證，爭取政策和資金對農機牌證管理行政許可工作的支持，實現“三率”大幅度提升。