新預算法視角下預算監督的兩個核心要素

●李 燕

現代預算制度的核心要義表現在政府的財政活動是在既定的民主政治制度和政治程序約束下進行的，即財政活動必須按法定的預算程序進行，預算編制、執行、調整、決算以及審計等涉及預算過程的各個節點都必須接受以立法機構為核心的監督機制的約束，并向社會公開，接受公眾及輿論監督。同時預算監督權的行使要建立在法制健全的基礎之上，所以，預算法制基礎上的法治預算是現代預算制度建設的必然要求和基本趨勢。因此，預算監督機制的有效實施應該包括兩個重要元素：監督的法律依據和依法監督的能力，并且這兩個核心要素相輔相成，缺一不可。

一、預算審查監督的法制保障

新預算法適應我國建設現代預算的需要，在其各章內容中直接或間接涉及預算監督的法條占有很大的比重，編織起了較為嚴密的預算監督網。

（一）預算監督覆蓋預算全過程

新預算法第二條規定“預算、決算的編制、審查、批準、監督，以及預算的執行和調整，依照本法規定執行?！眱热菰谛骂A算法各章給予了具體規定，覆蓋了預算的決策與編制、審查與批準、執行與調整、決算與績效等全過程。

（二）預算審查監督的范圍擴大

從預算文本來說，其范圍由一般公共預算擴大至包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的四本預算，并且除政府總預算外還包括部門預算，以及財政轉移支付安排、舉借債務情況、機關運行經費、政府采購等重點事項。

（三）審查監督的細化程度加強

新預算法對預算編制以及報送人大審查批準的預決算草案的細化程度提出了要求。如預算支出要求按功能分類細化到“項”級科目、按經濟分類細化到“款”級科目等。

（四）審查監督的內容更明晰、重點更加突出

新預算法將人大審查監督的重點內容采用清單式列出，如對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查內容列出的重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當，預算的編制是否完整，對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當，預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源等八項內容；預算執行過程中需要報送審批的預算調整內容列出了需要增加或者減少預算總支出，需要調入預算穩定調節基金，需要調減預算安排的重點支出數額和需要增加舉借債務數額四項重點內容；對決算草案審查內容列出了包括預算收入情況，支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況，結轉、結余資金情況，預算調整及執行情況，財政轉移支付安排執行情況，經批準舉借債務的規模、結構、使用、償還情況等十二項內容。

（五）預算監督體系的健全及監督方式多元化

從監督體系的健全角度來說，新預算法涉及到各級人大、人大財經委、專門機構、各級政府、政府財政部門、政府部門、審計部門、社會公眾等相關的監督主體及監督的內容，從而構建起了比較完善的監督體系，其中政府各部門與社會公眾及法人組織是新增法條。從監督方式的多元化角度來說，新增第四十五條“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民政府代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”從而給予社會各界更多地參與政府預算決策的機會。

二、對監督能力提出了更高的要求

財政治理是國家治理體系的重要組成部分，建設現代預算制度，不僅要不斷改革和完善現有的制度機制、法律法規，更重要的是要使這些制度機制、法律法規能夠切實有效運行并且發揮作用。構建全面完整、公開透明的現代預算制度，使得財政治理的主體多元化，與此同時，全口徑、全過程的預算監督制約制度又對參與治理的多元主體的能力提出了更高的要求。為了使現代預算制度能夠有效運行，還需研究如何提高各監督主體，特別是立法機構的監督能力，同時需要使各監督主體在充分履職的前提下形成合力，充分發揮監督的協同效應。

（一）提升各監督主體特別是立法機構的監督能力

新預算法在上述各方面的變化對各監督主體，特別是各級人大的監督能力提出了更高的要求?？v觀各國，對政府權力進行預算監督的主體基本上包括立法機構、政府（財政）部門、社會公眾等，其中立法監督應該最具權威性和獨立性。我國《憲法》和《預算法》賦予了人大監督預算的權力，而在現實中，我國人大，特別是基層人大對政府預算的監督還不盡如人意,如監督理念落后于形勢、監督舉措淺嘗輒止、監督過程流于形式、監督結果約束力不足等。因此，要解決這些問題，還要完善制約和監督機制，保證人大完成監督使命的權力，提高人大行使預算監督權力的能力。

基于我國現實，建議應該建立一種審查監督制度安排（特別是基層人大）。一是加強對人大特別是基層人大人員及代表的培訓，使其掌握新預算法及相關制度，從而有效行使監督權；二是可充分利用專家顧問咨詢等制度安排，以提升預算監督的質量和水平；三是加強人大與政府的溝通，我國普遍存在人大介入預算的時間比較晚的情況，為保證政府預算決策的科學性，除現有部門“兩上兩下”的決策程序外，建議政府部門在編制階段傾聽所轄區域選民意見；四是基層人大在會議審查預算草案前，應充分發揮基層人大代表的作用，采取多種形式，聽取選民和社會各界的意見；五是人大代表任職資格審查應考核其履職情況，如參加會議、發表意見的質量等。

（二）建立完善參與預算審查監督的協同機制

隨著民主化進程的加速，我國已經形成多元化的預算監督主體，并且在新預算法中給予了法律保障。在實踐中，這種財政治理與預算監督多元的架構，除立法機關對政府預算的監督外，還包括行政機關（財政）的監督、審計部門的監督、社會公眾及媒體的監督等。與這些監督主體相比，立法機關由于具備相對權威、獨立的地位，在實現預算監督的法治、透明、民主和高效方面最有保障。因此，在實踐中，各國都非常重視政府預算的監督機制構建，從國際上來看，加強立法機關的預算監督與立法職能已經成為趨勢和潮流。但是由于歷史原因，我國社會普遍的規則意識和法制意識尚未完全形成，各監督主體尚缺乏理性思考、有序參與、依法辦事的意識和能力，容易導致監督的交叉、缺位與流于形式。因此，如何構建預算監督制約協同機制迫在眉睫。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大立法監督享有至高的地位，預算監督是人大的重要職能之一。所以，在當前階段，我國應該建立以人大監督為核心，包括政府財政部門、職能部門、審計部門及社會公眾等在內的多元監督機制，并且按照新預算法對各監督主體的監督范圍及要求認真履職。黨和政府應當積極發揮協調、監督和引導等作用，帶頭維護憲法和法律的權威，為多元監督治理主體的發展提供良好的法律、制度、政策環境，在法律的約束下，培育各監督治理主體依法履職的意識與能力，實現人大、政府與其他社會監督治理主體之間的有序互動，將必要的政策制定以及執行過程向公眾開放，引導民眾理性參與、有序參與，提升依法參與的意識與能力?！?/p>