《關于加強地方政府性債務管理的意見》的解讀——南京安居建設集團新政之后的融資思考

2014年10月2日，國務院正式發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號，以下簡稱“四十三號文”），再次強調“剝離融資平臺公司政府融資職能”，并且首次提出“融資平臺公司不得新增政府債務”。該文對地方政府平臺公司融資形勢將產生深遠影響。

南京安居建設集團有限責任公司（以下簡稱“南京安居集團”）作為南京市的大型保障性住房項目建設國有獨資集團公司，認真學習領會文件精神，適應國家政策調整和經濟新常態，在后窗口期謀劃好未來的發展戰略，是“四十三號文”頒布之后的當務之急。

一、文件內容及要點分析

文件共有七個部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務管理機制和存量債務處理三個重要方面。

(一)總體要求

“四十三號文”的指導思想是建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，基本原則是“疏堵結合、分清責任、規范管理、防范風險、穩步推進”二十字方針。

(二)地方政府性債務管理機制

對于如何加強地方政府性債務的管理，“四十三號文”也給出了一整套的解決方案:通過明確舉債主體、規范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題；通過控制舉債規模、限定債務用途、納入全口徑預算管理等措施，解決好“怎么用”的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，完善配套制度則從完善債務報告和公開制度、建立考核問責機制和強化債權人約束等三個方面，為建立規范的地方政府舉債機制提供保障措施。

(三)存量債務處理

1、對存量債務的處理問題

“四十三號文”給出一個很好的解決辦法，就是“置換”。由于之前的《預算法》不允許地方政府舉債，導致地方政府債務多是以融資平臺的銀行貸款、城投債等形式間接持有，這部分債務利率高，且正面臨償債高峰。要“置換”這些債務，在目前的情況下，就是在現有地方政府舉債機制下借新還舊。當地方政府具有了發行債券的權力以后，就可以直接發行債券，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

2、對在建工程后續融資問題

“四十三號文”指出，地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

3、對新的建設資金來源問題

“四十三號文”將公益性事業劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發債券解決這一問題。對于沒有收益的公益性建設，由地方政府發行一般債券融資，通過一般公共預算收入償還；對于有收益的公益性建設，由地方政府發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還，同時，還推廣使用政府和社會資本合作模式（PPP模式），鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，解決建設資金來源問題。

二、“四十三號文”對安居集團的影響

(一)對償債能力的影響

安居集團根據市財政局的統一部署，按照《政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預2014年351號）對集團存量債務進行了逐筆甄別，初步甄別為第三類債務，金額為11億元，剩余約245億元（2014年12月底安居集團本部存量債務余額為256億元）未納入政府性債務。清理甄別后，不屬于政府應當償還的債務，將由安居集團自行償還，政府不承擔兜底責任。

從安居集團現存的債務結構和期限分析，未來幾年是償債高峰，地方政府債務實行限額管理使得安居集團可爭取到的公益項目建設資金或是項目平衡資金將十分有限，百分之九十六的償債資金將自行解決，這將面臨較大的資金壓力。

新政出臺，勢必降低了集團的綜合償債能力。

(二)對舉債能力的影響

根據南京市財政對安居集團債務清理甄別的結果，集團目前從事的保障房項目建設是具有一定收益的公益性項目，該類項目建設資金來源主要通過自身融資解決。而集團目前的256億元債務中，無論是公開市場發債的直接融資，還是銀行貸款的間接融資，貸款人考量的都是安居集團的政府平臺背景。新政實施后，將會使一直以來被銀行等金融機構看重的“政府背景”失去價值，政府背書、政府信用等隱性擔保也將失去效用，銀行等金融機構對政府投融資平臺的貸款將發生“斷崖式的跳水”，集團后續融資能力將被銀行等金融機構重新考量，授信評級也將完全取決于集團自身的盈利能力、資產質量和資金回籠規模等。

新政出臺，將降低集團的融資能力。

三、安居集團新政之后的舉措

(一)構建自身造血機制，增強舉債能力

集團將規劃未來的職能定位、業務板塊等，設置合理的組織架構，對下屬各成員企業進行系統梳理分類，針對性地設計管控模式，做實集團內部管理體系，激活發展動力，提高運營效率，憑借獨特的資源、機遇，做大做強集團業務板塊，增強自我造血能力，形成有效的利潤增長點，提升集團整體融資能力，以降低新政對集團產生的不利影響。

(二)引入社會資本，拓寬公益性事業融資渠道

四十三號文指出，“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，解決新的建設資金來源”。南京市土儲中心為緩解土地開發整理的資金壓力，目前和集團正在全面開展戰略合作，通過市政府特許開發權的方式，簽訂PPP合作協議，特許集團實施制定儲備地塊的開發整理、基礎設施建設、融資工作，有效的解決了土地儲備開發整理的資金來源。因此，集團將梳理在手的和擬新建的項目，對符合條件且政策允許的，復制和推廣集團與市土儲中心、紫金信托的PPP合作模式，引入社會資本，進一步拓寬公益性項目的融資渠道。

(三)妥善處置存量債務，降低融資成本

2014年11月22日，央行決定下調金融機構人民幣存貸款基準利率；2014年11月19日“新融十條”提及通過“利率市場化改革”等一系列措施進一步緩解企業融資成本高的問題，這為今后的項目融資提供了良好的環境，集團將把握時機，通過“置換”解決存量債務，積極創新融資方式，多渠道、多品種、低成本的進行融資，對原有高成本的債務進