淺析當下地方債危機

中南財經政法大學會計學院 何冬悅

一、引言

2013年4月16日，國際評級機構穆迪在其官網確認，維持中國政府主權債務的Aa3 評級，但將評級前景由原先的“正面”下調至“穩定”。下調評級前景主要由于在穆迪看來，中國對地方政府債務的控制力度差于預期，且信貸擴張過快。在4 月9 日，另一家國際評級機構惠譽（Fitch）將中國的長期本幣信用評級從AA-調降至A+，并稱中國一般政府債務整體水平相當GDP的49.2%，大致與評級A的中值51.2%相符。

2014 年3 月5 日，國務院總理李克強在全國人大二次會議上做的2014年工作總體部署中指出，建立規范的地方政府舉債融資機制，防止和化解債務風險。兩大評級機構的一致行動以及政府的動向彰顯出，中國地方債形式已經相當嚴峻，解決地方債務問題刻不容緩。

二、地方債的形成根源

(一)地方債的歷史根源：中央地方財權與事權的失衡

中國地方財政失衡問題由來已久，一方面地方政府要承擔大量的公共事務支出，另一方面由于中央與地方的事權和財權具有非對稱性與發展不平衡的特點，地方稅并沒有主體的稅種并且稅收的渠道相當狹窄，這就導致了地方上的財政收入不足。為了改善這種狀況，彌補地方財政長期的資金缺口問題，地方政府就只能尋找其他的財源，因而債務性融資與土地財政就成為地方財政創收的普遍形式。

(二)地方債的現實根源：政績考核制度的“GDP主義”

一直以來，許多的地方政府都受到“形象工程”、“GDP主義”等思想的侵蝕。為了高的增長速度他們進行盲目攀比，更甚者不惜犧牲環境；為了良好的政府形象他們甚至強拆強建；為了提高政績他們選擇粗放開發，浪費了許多資源。這一切行為的背后都隱藏著一個問題：錢從哪來？面對政績考核的壓力，地方官員舉債投資一些回報率并不高的項目，因為這可以直接拉動GDP的增長，進而還催生了一種“債越多官越大”的奇怪現象。

三、地方債謎團

(一)地方債的規模到底有多大

解決地方債問題最起碼要弄清地方債的規模，然而遺憾的是，對此目前為止尚未有一個明確的數字。如對于2012年地方債規模，財政部部長樓繼偉估計11萬億、國家審計署副審計長董大勝估計15萬億至18萬億、原財政部部長項懷誠估計20萬億。各個研究機構的預測和估算結果也各不相同。長江證券發布的研報則稱“考慮近兩年新增基建信托3200億、城投債9000億，再假定平臺貸款約不變，則目前地方債務可能增長20%至12萬億?！逼桨沧C券則估算總規模達到了14.5萬億-15.5萬億元。外資機構方面，2013年5月，IMF第一副總裁David Lipton在北京表示，中國地方政府債務已經占到GDP 的50。渣打銀行認為中國主權債務占GDP的比例為50%，巴克萊的預估則為62%。從目前情況來看，地方債的規模仍然是個謎，沒有任何權威機構或人物能夠說清道明。

(二)地方債的利率到底有多高，投資回報率怎樣

地方債的舉債利率，決定了要償還的利息多少。據統計，地方債超過七成來自銀行貸款，近三成源自地方自行籌資?；I資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT 融資年利率最高達20%；信托類的債務的年化利率一般在14%左右，比企業債的平均融資成本高出許多。以如此高利率舉借到的資金，地方政府所投領域是否有更高的投資回報率？實際上，出于政府職能的考慮，地方債投資的項目絕大多數都是一些周期較長的基礎設施建設項目，這就導致了期限錯配現象的產生。

四、地方債風險

(一)債務循環將風險推遲并不斷累積，債務逾期現象加重

國家發改委相關負責人于2013 年12 月31 日答記者問中表示，當平臺公司的項目建設資金不足，不能夠達到預期收益的時候，可以允許這些平臺公司適度發行新債，募集來的資金用于建設未完工的項目和“借新還舊”，確保不會出現“半拉子”工程項目。借新還舊體現了政策的靈活性，對化解地方政府由于財力不足而產生的短期信用風險有所幫助。但借舊還新只是權宜之計，只是將債務償還時點延遲，一旦到達某一時點，償還問題可能會集中爆發。審計署數據顯示，有5個省會城市2012年政府債務的借新還舊率超過20%，相當一部分新增債務被用于借新還舊，而不是擴大再生產。

(二)融資方式不規范，放大地方債風險

受嚴控平臺貸政策影響，地方債中銀行貸款占比下降，地方政府違規集資、變相融資手段日新月異，如信托貸款、借殼貸款、融資租賃、發行理財產品、BT、墊資施工等。這些融資手段隱蔽性強，難以監管，再加上融資成本高，放大了地方債風險。

(三)債務不透明，存在大量隱性負債

市場對于地方政府究竟有多大的債務規模并不清楚，一旦發生意外事件很容易沖擊到市場信心。地方債與房地產業、影子銀行的運作、地方性商業銀行甚至小城鎮建設錯綜復雜，現在明顯可以看到的問題只不過是冰山一角，更大的問題還未暴露，而沒有人能夠知道水到底有多深。

五、化解地方債風險的對策

中國的地方債務問題積弊由來已久，錯綜復雜，解決這一問題要做到標本兼治，即要放眼當下，更要關注未來。

(一)治本之道：體制性改革

1、建立財權與事權對等的財政體制

一是要合理劃分上下級政府之間的事權和財權，使地方政府有充分的資源從事公共事業建設，而不是不得不進行發債。二是要完善地方稅體系，擴大地方政府收入來源。1994年分稅制改革催生了一系列的地方融資平臺。當下有條件的地方可以試點開征遺產稅、物業稅、筵席稅等。三是完善我國的轉移支付制度，加大對貧困地區基層政府的轉移支付力度，突出一般性轉移支付的作用，整頓專項轉移支付。對上述方面，國務院總理李克強在全國人大二次會議上做的2014年政府工作總體部署中指出加快轉變職能、簡政放權作為本屆政府開門第一件大事，擴大一般性轉移支付的比重，專項轉移支付項目要循序漸進得減少。

2、改革官員政績考核制度，轉變政府職能

形成地方債務的其中一個深層次的原因是政府職能的轉換不到位，政府應該由建設型政府轉變為服務型政府。以GDP論英雄的政績考核制度，導致政府職能扭曲。改革這一制度可以促使地方政府將一些可以由市場解決的問題回歸市場，比如那些投資金額較大，并且有盈利空間的基礎設施建設就可以通過“建設-經營-轉讓”的方式讓市場來解決，盡早退出競爭性、盈利性的領域，減輕地方債務壓力。

3、加強地方債監管

在地方債的發行歷史中，地方債作出了一定貢獻，促進了地方經濟的發展，在應對2008 年金融危機中扮演了重要角色，適度的地方債并不可怕，但過量、混亂的地方債可能會導致巨大的財政風險，破壞地方財政經濟的可持續發展。監管制度的缺失使地方政府缺少應有的發債約束，可以說是當下地方債務問題的一大幫兇。因此，有必要加快建設地方債相關法律、法規，建立良好的地方政府舉債監管框架，讓它在陽光下運行。

(二)治標之策：緩解當下地方債風險

1、充分利用民間資本，緩解資金壓力

通過地方債融資，成本較高，所投領域回報率難以覆蓋成本，使得債務雪球越滾越大。但另一方面，我國民間資本充裕，卻缺少投資渠道，政府項目的盈利性對其具有一定的吸引力。因此，地方政府可以通過促使民間資本接手一些地方債務的投資項目的方式來降低地方債務的需求，這樣既增加了民間資本的投資渠道，又緩解了地方債務壓力。例如，讓民間資本進入政府公共領域的一些經營性項目中的投資，如公路、機場、橋梁、水廠等。

2、出售部分地方國有資產

目前地方政府擁有20000 多家國有企業，其中70%以上均有盈利。各級地方政府出售所擁有的部分國有資產有時候也可以在一定程度上緩解地方債的問題。例如，在希臘債務危機中，國有資產私有化成為希臘政府的救命稻草，2011年其計劃出售的國有資產包括銀行、國有企業、機場、高速公路、賭博許可證以及房地產。2013年資產出售范圍進一步擴大，甚至達到了堪稱“甩賣”的程度，如只要有2200萬英鎊，就能將位于倫敦荷蘭公園的希臘駐英國大使館據為己有。當然了，中國的地方債問題遠不及希臘債務危機嚴重，但不得不說出售地方國有資產是短期內解決債務問題的有效措施。

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