推進新型城鎮化金融服務模式創新的日臻完善——江蘇東海和海安地區金融模式創新的思

北京市城鄉統籌發展研究中心 左志銳 梁勝紅 李榮

黨的十八大提出要推進高質量城鎮化建設，以中國特色新型城鎮化道路為根本，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，實現工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展。新型的城鎮必將成為城鄉土地和勞動力的匯集處，必將是經濟的主要增長點和社會發展的巨大動力。隨著我國新型城鎮建設的進程，未來城鎮化領域的潛力將被激發，將會衍生出種類豐富，總量巨大的金融需求。這就要求我們不斷地推進新型城鎮化金融服務模式創新日臻完善。

一、新型城鎮化金融服務模式創新現狀

目前，銀行融資仍然是城鎮化建設資金的主要來源。近年來，江蘇地區在新型城化建設的進程中，在金融服務模式上不斷創新，開拓金融產品，優化制度流程，積極對接城鎮化建設項目，不斷深化“三農”金融服務的內涵，進一步促進農村發展、農業增效、農民增收。主要表現在兩個方面：

(一)家庭農場信貸模式創新

江蘇省農業專業大戶23.5萬個，經認定的家庭農場1.58萬家，專業大戶、家庭農場共經營土地1532 萬畝，家庭農場平均規模在110 畝左右，其中種植業家庭農場以100—300 畝為主，已成為適度規模經營的主要形式。

為了更深入地研究家庭農場貸款模式，筆者前往江蘇東海縣農村信用合作聯社和江蘇海安農村商業銀行進行實地調查研究。截止2014年6 月末，東海聯社已建立信息檔案有69 戶，建當面100%，授信金額1320萬元。家庭農場涉及在東海信用聯社有貸款余額的25戶，貸款余額598萬元。

結合該地區的具體情況，總結歸納得出，已有家庭農場貸款種類大致分為三種，包括流動資金周轉貸款、固定資產建設貸款和項目開發需求貸款。金融機構針對家庭農場制定的信貸產品各有特點，總結起來大致包括五種貸款方式，分別是信用貸款、抵押貸款、質押貸款、保證擔保貸款和聯保貸款。

(二)農村土地承包經營權抵押貸款

在新型城鎮化推進過程中，現有的農村金融供給難以滿足新型城鎮化的金融需求，尤其是抵押品的缺乏難以提供新型城鎮化有效金融供給，這是目前農村金融建設中需要突破和解決的重要問題。對此，2014年中央“一號文件”正式提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，并要求有關部門研究提出實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律。在這一政策的有力支持下，積極探索農村土地承包經營權抵押貸款的金融機構也不斷增加，其中有代表性的江蘇海安農村商業銀行、江蘇東海縣農村信用合作聯社就開展了以土地承包經營權作為抵押擔保物的借貸方式，這種借貸方式有利于把農村土地承包經營權這一資產轉變為財產，對于破解農村規模種植戶等經營主體因缺乏擔保物權而導致的貸款難題，充分發揮金融支農作用，具有重要的實踐意義和探索意義。

在實地調研過程中，我們搜集了大量相關資料，通過分析總結得出江蘇地區農村土地承包經營權抵押貸款分為三種模式，具體表現為：一是農村土地承包經營權+合作經濟組織抵押貸款。主要操作流程是借款人提出貸款申請，并提供農村土地承包經營權證及承包合同等有關資料，經價值評估、貸款調查后，與銀行簽訂貸款合同和抵押合同，相關手續完成后即可放款，在合同期滿后將貸款歸還。其間還須到當地農業部門辦理抵押登記，便于貸款程序和用途監管。二是農村土地承包經營權+土地管理部門+信用社抵押貸款。主要操作流程是有貸款需求的農戶向當地的農村信用社提出抵押貸款申請,由相關管理部門對土地的價值進行評估核準之后，信用社作出抵押價值的認定，并且與農戶簽訂貸款合同，由土地管理部門進行登記確認后，信用社向農戶發放抵押貸款。三是農村土地承包經營權+擔保人抵押貸款。主要操作流程是由農戶自發地組成“土地抵押協會”，接收廣大農戶成為會員，有會員需要申請抵押貸款，就需要把自家的土地承包經營權抵押給協會，由信用社對土地的價值進行合理的評估，讓協會中至少三名會員成為抵押貸款的擔保人，之后再向貸款人發放抵押貸款。

二、新型城鎮化金融服務模式創新存在的困難與問題

目前，家庭農場貸款和農村土地承包經營權抵押貸款在江蘇地區還只是起步階段，各方面都還很不健全，服務也不完善，發展的速度也不快，在發展中面臨著一系列的問題。

(一)家庭農場信貸模式創新存在的困難與問題

隨著家庭農場生產規模的不斷擴大，單一的貸款方式已經難以滿足家庭農場對資金的需求，要找到一條新路徑新模式，建立一套多元化、混合型的家庭農場信貸模式，將是擺在我們面前的一大難題。

在實地調研過程中，我們發現江蘇東海縣農村信用合作聯社和江蘇海安農村商業銀行都推出了契合家庭農場發展的信貸產品。信貸支持家庭農場取得了一定成效，不僅促進了農業產業化發展，而且帶動了農民收入增加，但也存在困難與問題，主要表現在以下四個方面：一是風險補償機制不健全。由于農業生產和經營過程中存在著不可預測的風險性因素，而國家主要是從宏觀層面制定相關機制，對于龐大的農業群體來說，目前現有的補償機制已很難與新型城鎮化建設中的農業風險相匹配。二是家庭農場缺乏有效擔保資產。我國《物權法》和《擔保法》明文規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。很明顯，絕大部分家庭農場所擁有的土地是屬于集體所有，這種沒有產權的資產是不允許用來抵押貸款。此外，農村嚴重缺乏相應的產權交易市場與產權評估機構是家庭農場缺少有效擔保資產的重要原因。三是家庭農場缺乏有效信貸產品。通過這次調研，筆者總結得出江蘇地區的農村金融機構都制定了《家庭農場專項貸款管理辦法》，但從貸款方式、額度和期限等方面來說，難以滿足新型城鎮化中家庭農場的需求，并沒有為家庭農場量身定制專門的信貸產品。四是家庭農場難以穩定地保持足夠的土地經營規模。通過實地調查，我們發現許多農民具有強烈的惜地意識，不太愿意將土地租出去，從而導致農戶承包地極其分散，難以形成規模，影響了家庭農場的正常發展。

(二)農村土地承包經營權抵押貸款模式創新存在的困難與問題

不管是哪種模式，其目的都是為了增強農戶的抗風險能力，降低金融機構發放貸款的風險。在我國目前家庭聯產承包責任制的現實背景下，開展農村土地承包經營權抵押貸款具有理論上的必要性和實踐中的可行性，但是整個過程也不會是一帆風順的，肯定會遇到很多問題，主要表現在以下四個方面：其一，農村土地承包經營權抵押貸款缺乏法律支持。我國《擔保法》和《物權法》中明確規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。而我國《農村土地承包法》中明確規定，合法取得的土地承包經營權可以進行流轉，并沒有提及是否可以用作抵押貸款。雖然農村土地承包經營權抵押貸款獲得了國家政策的支持，地方也有相應的管理辦法，但在法律上仍處于禁區。其二，農村土地承包經營權抵押貸款制度不完善。據調查，目前江蘇地區尚未建立一套完備的、自上而下的土地融資風險補償機制，制約了農村土地承包經營權抵押貸款業務的發展。其三，土地流轉交易平臺體系尚不健全。目前江蘇地區的土地流轉交易市場還不完整，土地流轉的信息傳播渠道不暢通，一旦出現借款人違約，土地承包經營權的商品屬性難以通過市場充分顯現，抵押權人難以有效實現抵押價值。其四，缺乏公正專業的農地價值評估機構。據調查，目前江蘇地區尚無專業土地經營權價值評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，土地經營權價值評估主觀判斷成份較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地經營權實際價值。銀行業機構難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度較低。

三、江蘇地區新型城鎮化金融服務模式創新的幾點思考

在新型城鎮化的進程中，促進農村發展、提高農業效力、增加農民收入，打造金融服務模式創新，并針對目前在家庭農場信貸模式中存在的一些困難和問題，針對性的提出以下幾點建議和措施。

(一)家庭農場信貸模式創新

針對家庭農場信貸中存在的問題，我們提出幾點建議措施：一是從單一化的貸款方式向多元組合式的貸款方式轉變。通過對貸款方式的自由組合，建立一套多元化、混合型的家庭農場信貸模式，既增加了貸款額度也減輕了信貸風險。二是完善農村土地流轉服務體系，探索新型家庭農場貸款模式。在風險可控的前提下探索土地承包經營權抵押貸款、倉單質押貸款、商標權質押貸款和應收賬款質押貸款，是對目前家庭農場信貸模式的創新。三是建立家庭農場信用評定制度。根據家庭農場的主體資格、經營實力、市場前景、資信狀況等信息指標的綜合情況，將家庭農場分別評定為不同的信用等級，建立相應的監督制度和黑名單制度。四是加強風險管控。建立家庭農場貸款管理臺賬，對發放的每筆貸款進行登記，明確管理責任人。重點加強貸款用途和銷售收入資金的監管，防止將貸款挪作他用。

(二)農村土地承包經營權抵押貸款模式創新

針對農村土地承包經營權抵押貸款中存在的問題，我們提出幾點建議措施：一是國家應該從立法上肯定農村土地承包經營權抵押貸款的合法性，保證農民農地產權的完整性。二是建立農村土地價值評估專業機構，制定“農村土地經營權價值評估管理辦法”，引入中介機構對農村土地經營權抵押價值進行評估，合理確定農村土地價值。有關政府部門應組建獨立的土地流轉評估中心，自主經營，自負盈虧，培養專業資質評估人員，規范土地承包經營權價值的評估，為銀行業機構開展農村土地承包經營權抵押貸款創造有利條件。三是要逐步健全農業保障機制。加快成立農業信貸擔保機構和發展農業保險，降低土地經營權抵押貸款的信貸風險。鼓勵和支持保險公司開辦農業保險業務，對農業保險的虧損進行適當的補償。農村信用社要積極探索多種擔保方式，進一步提高防范信貸風險能力。四是要完善土地流轉市場體系，加快縣、鄉、村土地流轉服務機構體系建設，完善土地流轉糾紛仲裁機制，推動市場健康有序發展。同時，逐步引進獨立的社會中介機構參與土地流轉服務，形成市場化的交易服務機制。

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