新形勢下高校預算管理的挑戰及優化措施

西華大學 饒芳 邱健 王麗銘

一、高校預算管理管理的新形勢及挑戰分析

(一)經濟社會飛速發展，高校預算管理關注度高

知識經濟時代，社會對高等教育需求急劇增加與高等教育資源供給嚴重不足的矛盾日益凸顯，如何提高預算管理水平，提高教育資源使用效率，使有限教育資源達到最優配置成為高校財務管理的核心，也成為政府、社會等關注的焦點。另一方面，高校發展逐步面向市場，擴大招生規模、開展校企合作、教育培訓、招商引資及產學研結合等方式在拓寬資金來源渠道的同時，也使高校預算管理面臨更大的財務風險和受到更多內外部利益相關者的關注和監督。

(二)教育經費規模大、來源廣，高校預算管理難度大

我國高等教育辦學規模急劇擴張，教育經費投入相應增加，且一直保持較高增長率，增長最快的2007年就達到了35.17%。另一方面，隨著教育體制改革的不斷深化，高校招生規模擴大，其辦學方式，收入來源等日益豐富，尤其是地方高校得到當地政府、企業的資金支持。教育經費規模大，來源廣，結構多元化，如何管好、用好這些教育經費，確保使用規范、安全、有效，成為高校財務管理的重點，也增加了預算管理難度。

(三)政策環境變化，高校預算管理要求高

2000年開始，以國庫集中支付、政府收支分類、部門預算、政府采購、非稅收入管理、國有資產管理等為主的財政改革陸續實施并不斷深入推進，使高校預算管理面臨新挑戰。財政部門大力推進科學化、精細化管理，強化基礎管理和基層建設工作，在細化預算編制、加強預算執行、統籌使用結轉結余資金、推進績效考評、加強財務監督等方面，對高等學校預算管理提出了新的要求。2013 年正式實施的《高等學校財務制度》更是作出明確規定：預算編制。將“所屬的各級預算必須各自平衡”改為“高等學校預算應當自求收支平衡”，強調收入預算要“積極穩妥”，支出預算預要“統籌兼顧、保證重點、勤儉節約”；更強調預算的整體平衡性；預算審批。將預算審批機構由“最高財務決策機構審議”改為“領導班子集體審議”，強調預算決策的民主性；預算調整。對上級或財政補助的預算調整審批權限由“報請主管部門或財政部門調整”改為“報主管部門審核后報財政部門調整”，強調預算執行的剛性，重視對預算調整的審批控制；績效評價。正式提出高校預算績效評價的理念，要求對預算執行情況進行分析和評價。

二、高校預算管理存在的問題

(一)組織領導不夠重視，全員參與意識薄弱

我國高校自主理財和預算管理意識逐漸增強，但缺乏戰略性和前瞻性，與學校發展規劃脫節。實際操作中，預算工作主要是財務部門及個別人員參與，教學、科研、后勤等職能部門未主動參與到預算編制的過程中來，而是被動接受學校下達的指標；即使參與其中，也未認真考量學校的發展目標等，“預算就是要錢、要指標”的觀念仍然存在。大部分高校的預算工作由財務部門主導，沒有專門的預算管理委員會等類似獨立的組織進行協調，存在主要領導干預的情況。這就給財務部門主導的預算編制及管理增加了阻力，影響預算的科學性和客觀性。在預算執行過程中，存在預算執行部門管理薄弱，不明晰本部門的職責和權限，盲目開支預算經費，缺乏統籌規劃，造成經費開支不合理的問題。

(二)預算編制方法不科學，編制內容不全面

“基數+增長”和“零基預算”是我國高校預算編制兩種主要方法。“基數+增長”的增量預算以上年度預算額為基數，按照一定增長比例確定本年預算額。這簡單易行，但不考慮往年決策的正確性與合理性，增長比例根據經驗或大致估計確定，使預算失去合理性和科學性，不能達到有效配置資源的目的。部分高校采用“零基預算”，但缺乏完善的獎懲機制和績效考評機制，效果有待提升。高校辦學資金收支渠道越來越多元，高校很難將所有經濟活動和資金收支納入學校的統一預算，如校辦產業資金、獨立學院資金以及貸款資金等。內容不全面，預算無法客觀反應學校整體資金運行情況及財務狀況全貌，不利于學校綜合利用各類資金進行有效資源配置，資金使用效益無法提高。

(三)預算執行剛性不強，控制力度不夠

高校學期年度與會計年度劃分差異，使預算的下達時間與高校具體的業務需求時間點不同，某些經濟業務已發生但預算未下達，有時預算下達了要求一定期限用完，而又沒有重要的經濟業務發生，這就導致了“年初爭預算，年底突擊預算”現象的出現，使預算管理在年初和年末的特殊時期失去了控制意義。此外，部分高校預算執行的控制和調整不嚴格，彈性大，出現預算編制與預算執行脫節的現象。學校內部缺乏嚴格的預算執行和調整制度，預算調整審批程序不嚴格，導致超支和亂用預算現象發生，失去預算的控制性和權威性。部分高校重視校級重大項目的預算管理，對二級學院的預算項目缺乏嚴格管理和監督。

(四)預算績效評價機制缺乏，預算執行效果不佳

我國高校仍是投入為主的傳統預算觀念，忽視預算產出的重要性，未有效對預算執行進度、差異、效果等進行考核和評價，也不對相關人員和部門進行問效、問責。缺乏預算績效評價機制，沒有明確的績效目標作指引，部門并不清楚目標責任，預算監管人員業績不與工資績效掛鉤，也不對預算單位和執行人的執行結果進行考核、獎懲，導致部門預算經費與發展目標相脫離，與工作業績相脫節，導致各部門盲目爭搶預算資金，降低教育資金使用效益。

三、新形勢下高校預算管理的優化措施

(一)領導高度重視，樹立全面預算管理觀念

高校預算管理是一個系統、龐大的工程，涉及到校內多部門及人員，尤其是預算編制過程需要進行多方面協調溝通，項目評審需要一定的專業知識，單靠財務部門組織和執行受到很大制約。高校領導應高度重視，給予預算管理工作支持，以學校名義或成立專門預算委員會組織開展預算編制工作，組織協調各職能部門參與并配合，引導全員直接或間接參與預算編制，以學校長遠發展戰略規劃指導預算管理工作，樹立全面預算管理觀念，增強預算的權威性。全面預算管理要求高校在年度開始前完成本年的預算編制，做到校級預算和二級院系預算編制完整，收入、支出預算明確并嚴格執行“收支兩條線”的管理規定。因此，高校必須提前做好準備工作，采取“項目庫建設”、“項目提前報備”等措施，保證有充裕時間編制科學預算，細化部門預算，提高預算的準確性和前瞻性，盡量避免出現應急項目資金需求。

(二)建立健全預算管理制度，保障預算編制規范性和科學性

高校應采用科學的預算編制方法，提高預算編制規范性和科學性。預算編制的規范性與科學性的關鍵是選擇合適的編制方法，科學合理安排預算，既要遵循預算編制的基本原則，又必須符合財政支出全面預算要求，與財政預算全面接軌。在編制預算時，必須優先考慮和保障學校重點建設項目，如基本支出中的人員經費。其次應盡量采用“零基預算”法進行編制，對基本項目的預算制定合理的定額標準，對項目支出的預算全面考量，嚴格年末未結項目結轉審批手續。最后要合理安排預算，在保障收入預算和支出預算基本平衡的狀態下，細化項目支出。完善的制度依據和科學的預算編制方法有助于提高預算編制規范性和科學性，有助于保障預算執行進度和執行效果，有助于科學合理的安排資金，最優化配置教育資源。

(三)嚴格預算調整機制，確保預算執行的剛性

高校預算方案一經確定，不得隨意變更。各部門應嚴格按規定執行預算，財務部門嚴格掌握預算執行進度，嚴格執行“一支筆”審批制度，對預算任務、標準嚴格控制，保證項目支出有嚴格審批程序和管控方式。財務部門有權拒絕執行超預算、無預算開支，確保支出不突破年初預算。對重大事項或政策變化需要調整預算的情況，要嚴格執行新制度規定，報請主管部門教育廳審核，并向財政部門備案。內部預算調整，還應建立完善的校內預算調整辦法，嚴格預算調整審批程序，根據調整內容、調整金額及調整幅度大小等因素報請相應的職能部門和相關領導審批，有重大影響的調整還需經校黨委會議、校長辦公會等審批。為確保預算執行的剛性和執行進度，高校還應做好財務信息公開，及時公布預算執行進度，鞭策和警示預算執行進度較慢的責任部門；充分發揮審計部門的內部監督作用，連同審計等相關職能部門對重要項目進行全程跟蹤和共同監督。通過嚴格算調整審批程序和有效監督，保障預算執行的剛性、確保預算執行進度和效率。

(四)實行預算績效評價，提高預算執行效果

預算績效評價可調動校內各單位參與預算管理的積極性和主動性，新制度明確規定對預算進行績效評價，高校應采用績效評價手段來提升預算管理效能。實施預算績效評價，不是簡單考核結果，而是事前引導、事中控制、事后反饋的全過程管理。首先，要根據國庫集中支付制度和財政資金績效評價體系要求建立科學系統的評價指標體系，注意評價指標體系的建立必須考慮學校發展規劃和戰略目標，引導執行單位及個人向學校發展需要的方向執行。其次，要注重預算執行的過程控制，隨時跟蹤預算的執行進度，定期將預算執行信息反饋給決策層及相關部門，維護預算管理的嚴肅性。這就要求學校建立以財務部門為中心，上通決策層，下聯各學院、部門的預算執行信息傳遞和反饋體系。最后，要嚴格按照績效評價指標對預算執行情況進行客觀公正評價，完善相應獎懲措施并落到實處，激發各部門按預算有計劃、有步驟地安排和組織教學科研工作。通過執行情況與目標對比分析，發現高校管理運行和預算執行中的偏差，為下一年度預算編制和高校管理工作提供參考。配套獎勵措施和問責機制完善并落到實處是績效考評效果的保障，對預算執行效果好的單位和個人應給予一定考核加分或資金獎勵；對于執行效果差出現經費浪費及流失的情況，要禁止、警示甚至給予一定的懲罰。

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