財政存量資金的理論分析及統籌使用建議

●高 翔

財政存量資金的理論分析及統籌使用建議

●高 翔

2013年6月李克強總理在國務院常務會議上第一次強調要研究激活存量資金，把積極財政政策發揮好、運用好。從此“激活存量資金”的概念被提出來，其意義日趨重要。隨著市場經濟的發展，盤活存量資金成為促進經濟轉型的重要舉措。

存量資金一般指系統在某一時點所保有的資金數量，與增量的概念相對應。就當前經濟發展形勢而言，盤活存量資金具有十分重要的現實意義。激活不合理的存量資金，統籌安排財政資金，將閑置資金用到該用的地方去，把存量資金更好地用在調整結構上，可以促進消費，提高資金使用效益，讓其發揮更大的社會效益和經濟效益，推動社會發展。

一、財政存量資金的種類劃分

（一）按照存量資金的存放狀態劃分

1、存放于國庫的存量資金。指某一時點反映在國庫賬戶的貨幣資金，包括部門預算結轉、結余資金以及其他儲備性質的資金。其他儲備性質的存量資金主要是指財政預留在國庫賬戶的預算調節基金、準備金、預算周轉金等。

2、存放于財政專戶的存量資金。指某一時點反映在特定項目核算的財政專款的結存資金。這類資金包括非稅收入、上級專項轉移支付資金以及其他有特定用途的專項支出資金等。

3、存放于單位的存量資金。分為兩種情況：一種是存放在本單位的存量資金，比如預算單位自己負責的項目結余或結轉資金形成的存量資金。另一種是存放于其他單位的存量資金，比如項目未開工或嚴重延期，但項目款已撥付，留在供應商銀行賬戶上的資金形成的存量資金。

（二）按存量資金來源劃分

存量資金按資金來源不同，分為財政性存量資金、非財政存量資金。財政性存量資金，指預算單位直接或者間接從各級財政取得的公共預算撥款、政府性基金預算撥款、教育收費撥款、基本建設撥款等收入，以及通過其他渠道或方式取得的屬于財政性資金中尚未列支的結轉結余資金。年底在報表中以“財政性結轉資金”反映。

非財政存量資金，指預算單位從上級撥入資金 （不含財政性資金）、下級上繳收入（不含財政性資金）、事業收入（不含教育收費）、經營收入和其他收入中，尚未列支出的結轉結余資金。年底在報表中以“非財政性結轉資金”反映。

（三）按存量資金形成年份劃分

按存量資金形成的年限劃分為當年存量資金、上年存量資金及兩年以上的存量資金。部門預算結余資金以及結轉兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），應當作為結余資金管理，由同級財政收回統籌使用，全部補充預算穩定調節基金。收回統籌使用的資金作為權責發生制事項單獨核算，并應在兩年內使用完畢。

二、財政存量資金形成的原因分析

(一)預算編制不夠科學化、精細化

預算約束力不強，預算編制往往成為一種形式。有的預算編制年限不科學，在一年中安排多年支出，以一年為編制年限不利于資金的統籌使用。有的預算編制存在隨意性，對項目缺乏前期論證，導致缺乏可執行性，項目執行時隨意改變預算，存在一定的盲目性。有的預算編制過于粗放，安排比較籠統，沒有細化到部門和項目，造成預算單位多編預算，財政多撥資金，形成預算結余。

（二）現有財政體制不健全

1、預算下達體制不健全。各單位在當年7、8月份編第二年預算，報上級部門審批。各級財政預算要在第二年的2、3月份通過本級人代會審議后下達到主管部門，再由主管部門下達到預算單位。預算審批時間長、下達晚，預算單位在接到預算批復后，要在剩余的三個季度內完成全年的預算，造成預算執行進度滯后的現象，同時也有可能造成年底突擊花錢的現象。

2、追加經費制度不科學。財政部門為了應對無法預計的支出，一般會在年初預算時留存準備金以便應付突發情況。追加預算常常在年底才能下達到預算單位，要求預算單位突擊編制預算，預算編制質量低，影響本年度的預算執行率，造成財政資金的沉淀。一些部門預算存在倉促性，預算資金浪費嚴重，部分結轉資金逐年累加，加大存量資金的形成。

（三）資金流程監管不到位

預算執行時不夠嚴格、及時，管理不到位。預算下達時，安排不及時，分配中缺乏監督，存在超范圍、超標準問題，使用中存在擠占挪用問題；預算執行時，缺乏過程管理，無人監管導致項目進展緩，支付進度慢，項目資金結余多；預算執行完畢后，缺乏有效評價機制，有些工程項目結余資金未及時處理，長期擺賬，造成資金結余過大。對資金流程全過程缺乏跟蹤監管機制，造成存量資金沉淀。

三、統籌使用財政資金的幾點建議

（一）提升預算編制的科學性和精準性

1、全口徑預算，細化預算編制。自2015年1月1日起施行新 《預算法》。新《預算法》規定政府的全部收入和支出都應當納入預算，沒依據的不得支出。進一步嚴格了預算執行，為新常態背景下統籌使用財政資金提供了較好的制度前提。根據新《預算法》，除了做到全口徑預算，還要細化預算編制管理，細化預算支出，預算在年初都要細化編制到使用單位和項目，提高預算資金年初分配的到位率和預算的可執行性。做好預算編制與預算執行的銜接工作，建立動態項目庫。預算編制前確定預算執行的優先項目，及時做好優先項目和政府采購工作的申請準備工作。

2、建立中長期財政預算框架。建立中長期預算機制，比如三年預算、五年預算、十年預算或者更長期的支出預算。對于多年實施的項目，要科學編制項目滾動預算，按進度安排年度支出預算，當年預算當年執行，切實提高預算編制的準確性。

3、加強預算執行管理。適當安排項目前期工作經費，加強項目儲備，建立項目論證機制，實行專家論證和咨詢制度，開展項目競爭篩選，擇優評審立項列入部門預算。明確項目的具體實施計劃和時間進度，提高項目的可執行性。根據項目性質，從項目申報到預算下達的各環節明確規定執行期限，明確規定項目負責人。對年初預算已經確定的項目和預計當年能夠執行完畢的結余結轉項目，應及時跟蹤后續執行進展，建立集中檢查制度，嚴格對照預算檢查進度。督促加快項目審核，加快預算執行進度。

4、促進預算公開透明，強化預算監督約束。要提高財政資金使用效率，一個重要途徑是要促進預算公開透明，從預算編制到執行、調整、決算以及最后的審計。在預算執行中對政府采購的情況要進行公開，接受各方對預算編制和執行的監督約束，推進預決算公開透明。發揮人民群眾的監督力量，接受人民群眾對每筆資金流動軌跡的詢查，使政府的所有資金都曬在陽光下。

（二）完善制度建設，規范財政國庫資金管理

1、健全相關制度辦法。各級財政部門要加快制定各項財政存量資金管理辦法，并建立相關配套制度。如建立預算績效評價、項目管理、執行管理、監督管理等制度，建立管理與績效評價掛鉤機制，減少存量資金的形成。

2、嚴格執行國庫集中支付制度。要實時監控每筆資金使用的合規性，解決資金閑置問題，必然要求將所有財政資金全部納入財政部門在人民銀行開立的單一賬戶統一管理。加快國庫集中收付制度改革，讓財政收入及時足額入庫，所有財政支出都必須從國庫單一賬戶劃撥，從而減少財政資金收支中轉環節，提升財政資金周轉效率。任何一筆國庫收支業務都要實時監督，建立預算單位財務一體化、支付動態監控系統，從而讓公共財政更好地發揮公共管理和源頭反腐的作用，防范預算單位結余資金越滾越大。

（三）加大對資金使用的檢查和監督力度

落實部門支出責任制。建立健全預算編制與結轉資金管理相銜接的約束機制，將地方政府盤活存量財政資金工作納入地方財政績效評價體系，作為分配轉移支付的一個重要因素。定期深入單位清理檢查部門結存資金，提出整合資金意見。每月對各預算單位的資金結余情況進行分析通報。對結轉資金常年居高不下、使用不力的部門，相應減少安排其預算。對某一預算年度安排的項目支出連續兩年未用，或者連續三年仍未使用完所形成的剩余資金，視同結余資金管理，收回地方本級財政統籌管理。

總的來說，項目立項時，加強預算科學性、合理性，健全相關保障機制，完善配套管理制度建設，從項目源頭上減少存量資金的形成；項目執行時，加強預算執行，嚴格按照年初批準的預算執行，不能延緩執行進度，實行項目資金公開支付，接受社會監督，在項目執行過程中減少存量資金的沉淀；在項目結束后，進行相關績效評價，對不需按原用途使用的資金，收回并主要統籌用于城市基礎設施、重大民生工程等重點領域，在項目結束后統籌結余資金，減少存量資金的積累。只有對項目實施全過程進行有效管理，從事前、事中、事后三方面著手研究，多舉措并行，才能切實減少財政存量資金，提高財政資金使用效益。不僅要立足當前，而且要著眼長遠，建立盤活財政存量資金的長效機制，統籌安排和使用財政資金，才能有效防止資金沉積。■

(作者單位：上海海洋大學財務處)

（本欄目責任編輯：尹情）