財(cái)政部?jī)?nèi)部控制是政府內(nèi)部控制的核心

●劉永澤

2014年10月10日，財(cái)政部以財(cái)辦【2014】40 號(hào)文件專(zhuān)門(mén)向各單位發(fā)布了《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》；10月30日，財(cái)政部?jī)?nèi) 部控制委員會(huì)成立，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉兼任內(nèi)部控制委主任；11月5日，財(cái)政部召開(kāi)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和實(shí)施內(nèi)部控制工作會(huì)議，專(zhuān)題部署落實(shí)主體責(zé)任和實(shí)施內(nèi)部控制工作，樓繼偉部長(zhǎng)出席會(huì)議并講話(huà)。這標(biāo)志著政府內(nèi)部控制已在財(cái)政部率先實(shí)施。

2012年11月，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（【2012】21 號(hào)），開(kāi)啟了內(nèi)部控制向公共部門(mén)進(jìn)軍的征程。十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！边@為政府內(nèi)部控制提出了明確要求,為全面推進(jìn)政府內(nèi)部控制制度創(chuàng)造了一個(gè)良好的政治環(huán)境，也成為推動(dòng)我國(guó)政府內(nèi)部控制發(fā)展的重大機(jī)遇。

根據(jù)組織特性，內(nèi)部控制分為企業(yè)內(nèi)部控制和政府內(nèi)部控制，政府內(nèi)部控制又分為政府層面內(nèi)部控制和單位層面內(nèi)部控制，即行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。企業(yè)內(nèi)部控制方面，財(cái)政部等部門(mén)已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了內(nèi)部控制基本規(guī)范及其配套指引，相關(guān)制度規(guī)范已成體系；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面，財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》并開(kāi)始實(shí)施；政府層面內(nèi)部控制方面目前還是空白，財(cái)政部此次率先發(fā)布財(cái)政部?jī)?nèi)部控制制度并予以執(zhí)行，填補(bǔ)了這一空白。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算資金的分配與管理，其代表各級(jí)政府實(shí)施內(nèi)部控制，實(shí)際上也就解決了政府層面內(nèi)部控制的若干問(wèn)題。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，主要為了確保單位獲取的公共資金規(guī)范使用，而政府層面內(nèi)部控制主要解決的是如何規(guī)范公共資金的分配與管理。財(cái)政部在預(yù)算分配過(guò)程中，需要建立一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和流程，使決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，明確主體責(zé)任，這樣才能防止分配過(guò)程由個(gè)別人說(shuō)了算，防止“跑部錢(qián)進(jìn)”和尋租行為出現(xiàn)。通俗地說(shuō)，《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》主要針對(duì)政府如何“分錢(qián)”進(jìn)行規(guī)范管理，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》主要針對(duì)各單位如何“花錢(qián)”進(jìn)行規(guī)范管理。

每一類(lèi)內(nèi)部控制均由單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制組成。單位層面的內(nèi)部控制主要解決內(nèi)部控制運(yùn)行的環(huán)境，是內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)。如組織架構(gòu)、內(nèi)部控制的組織體系和監(jiān)督機(jī)制等。具體說(shuō)來(lái)，政府部門(mén)單位層面的內(nèi)部控制主要是對(duì)公權(quán)力及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行控制。十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度”、“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。這里主要講的就是單位層面的內(nèi)部控制。沒(méi)有單位層面的內(nèi)部控制，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制就不能有效運(yùn)行。

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要是指作業(yè)層面的內(nèi)部控制，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等領(lǐng)域作為內(nèi)部控制的重點(diǎn)，對(duì)這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域的控制其實(shí)就是業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。

相互制衡與流程化是內(nèi)部控制的兩個(gè)重要特征，核心機(jī)制就是牽制制衡。牽制制衡就是通過(guò)不相容職務(wù)分離、授權(quán)批準(zhǔn)控制等方法形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)。內(nèi)部控制的制衡，一是治理結(jié)構(gòu)的制衡，二是機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配的制衡，三是業(yè)務(wù)流程的制衡?！胺质滦袡?quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”講的就是制衡。通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)劃分，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，設(shè)定管控方案，針對(duì)性強(qiáng)，易于操作；通過(guò)崗位設(shè)置實(shí)現(xiàn)相互牽制，各司其職，責(zé)任到人，并通過(guò)層級(jí)管理，層層分解，既能逐層貫徹落實(shí)上級(jí)管理要求，又能充分發(fā)揮下級(jí)工作積極性。內(nèi)部控制要求所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)按流程進(jìn)行。對(duì)每項(xiàng)工作都要建立相應(yīng)的內(nèi)部流程。通過(guò)流程使工作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化。這樣不易出現(xiàn)漏洞，而更加嚴(yán)謹(jǐn)。通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，所有控制在流程中解決，而不是事后。

為了使政府內(nèi)部控制真正發(fā)揮作用，就必須把內(nèi)部控制落到實(shí)處。首先要明確主體責(zé)任，建立自上而下的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。將政府內(nèi)部控制作為評(píng)價(jià)政府負(fù)責(zé)人工作業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容，如離任審計(jì)、紀(jì)檢、干部考核等。還應(yīng)當(dāng)明確政府內(nèi)部控制的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督部門(mén)。同時(shí)要利用信息化手段，通過(guò)將政府內(nèi)部控制的基本要求固化在政府信息系統(tǒng)之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制的自動(dòng)化、實(shí)時(shí)化，并盡可能降低人為因素所產(chǎn)生的不良影響，從而提高政府內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部控制規(guī)范的有效落地。■