我國環(huán)境影響評價(jià)制度的缺陷與完善

□肖克來提·阿不力克木

對于大部分國家而言，環(huán)境影響評價(jià)制度是國家對環(huán)境保護(hù)的重要措施和保護(hù)的有效手段，完善整個(gè)環(huán)境影響評價(jià)制度對環(huán)境影響評價(jià)活動的開展、促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和促進(jìn)社會的持續(xù)發(fā)展有著重要的作用和意義，相對于其他的環(huán)境保護(hù)法而言，環(huán)境影響評價(jià)制度是有效的法律保障。但是，當(dāng)真正去實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)制度的時(shí)候，實(shí)施的工作中會出現(xiàn)一些不輕易發(fā)現(xiàn)的問題，存在著一些不足之處。

一、環(huán)境影響評價(jià)制度的發(fā)展歷史

環(huán)境影響評價(jià)制度的提出最早是在一次關(guān)于環(huán)境評價(jià)的國家學(xué)術(shù)交流的會議中。當(dāng)時(shí)會議的召開地點(diǎn)是加拿大。但是，正式把環(huán)境影響評價(jià)制度作為一項(xiàng)可以實(shí)施的法律制度則是由美國首次提出的。早在1969年的時(shí)候，美國就把環(huán)境影響評價(jià)作為了一項(xiàng)聯(lián)邦政府必須去遵守的法律制度。并且在該制度中提出了:在制定對環(huán)境具有重大影響力的立法議案和對環(huán)境采取有重大影響的活動中時(shí)，美國的聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)在此之前要由該負(fù)責(zé)的官員提供一份詳細(xì)的關(guān)于環(huán)境的影響評價(jià)的報(bào)告。以至于到了二十世紀(jì)七十年代末的時(shí)候，屬于美國的很多州也都開始建立屬于自己的、各種形式的相應(yīng)的環(huán)境影響評價(jià)制度。由于美國很快就確立了環(huán)境影響評價(jià)的制度，以至于很快就引起了世界上其他國家的注意，并且也都相應(yīng)建立屬于自己國家的環(huán)境影響評價(jià)制度。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)，截止到1996年的時(shí)候，全世界85 個(gè)大小國家都已經(jīng)制定了關(guān)于自己國家的環(huán)境影響評價(jià)的相關(guān)制度。此項(xiàng)制度不僅僅是為大多數(shù)國家的國內(nèi)立法所吸收，并且，也已經(jīng)被越來越多的國際之間的環(huán)境條約所采用，由此可見，環(huán)境影響制度正在一步步成為各個(gè)國家之間以及國際社會上所通用的一項(xiàng)對于環(huán)境的管理制度和有力的措施。

在1972年的時(shí)候，我國才剛剛開始對環(huán)境影響評價(jià)制度進(jìn)行相關(guān)的比較深刻的研究和討論，并且進(jìn)行了一些相關(guān)的規(guī)定，這些規(guī)定當(dāng)中包括了:一些企業(yè)和事業(yè)單位在選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)當(dāng)中，必須對周圍的環(huán)境進(jìn)行相應(yīng)的保護(hù)，防止污染和破壞。如果需要進(jìn)行一些新的擴(kuò)建、改建和新建的時(shí)候，在實(shí)施的過程中，都必須制定有關(guān)于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境影響的評價(jià)報(bào)告，在通過環(huán)境保護(hù)的部門的審批和其他相關(guān)部門的審批后才可以進(jìn)行設(shè)計(jì)和建造。從此以后，我國在立法的角度上，使得環(huán)境影響評價(jià)的制度得到相應(yīng)的確立并且進(jìn)行實(shí)施。在隨后的1981年，為了全面落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)的制度，國家對環(huán)境影響評價(jià)制度的內(nèi)容、評價(jià)對象的范圍、程序等都作出了具體的一些規(guī)定。

二、我國環(huán)境影響評價(jià)制度的主要內(nèi)容

根據(jù)我國一些相關(guān)的條例以及其他相關(guān)的一些法律法規(guī)，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度的內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn):

(一)建設(shè)項(xiàng)目是環(huán)境影響評價(jià)的對象。建設(shè)項(xiàng)目主要是指按照一定的固定的資產(chǎn)投資的方式來進(jìn)行的一切相關(guān)的開發(fā)建設(shè)環(huán)境，這當(dāng)中就包括國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)股份制、外資、港澳臺投資、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和其他各種不同經(jīng)濟(jì)類型的開發(fā)活動等。如果按照相關(guān)的計(jì)劃管理體制，建設(shè)項(xiàng)目可以分為基本的建設(shè)、技術(shù)的改造、房地產(chǎn)的開發(fā)和其他。

(二)對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)采用分類管理的手段。根據(jù)相關(guān)的規(guī)定表示，我國會根據(jù)建設(shè)的項(xiàng)目對環(huán)境的影響程度來采用分類管理的方法，主要分為三大類。

1．對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。在某一方面，建設(shè)中的項(xiàng)目可能會對周圍的環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。那么，此時(shí)該項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人就應(yīng)該編制相關(guān)的環(huán)境影響的報(bào)告書，來進(jìn)行全面的、詳細(xì)的報(bào)告。

2．對環(huán)境產(chǎn)生輕度影響的建設(shè)項(xiàng)目。建設(shè)的項(xiàng)目可能在一定的時(shí)期會對周圍的環(huán)境產(chǎn)生輕度的影響，那么負(fù)責(zé)人就需要對該項(xiàng)目中對環(huán)境的影響進(jìn)行專業(yè)的評價(jià)，來編寫環(huán)境影響的報(bào)告書。

3．對環(huán)境產(chǎn)生很小影響的建設(shè)的項(xiàng)目。根據(jù)建設(shè)的程度，可能對周圍的環(huán)境不會產(chǎn)生很大的影響。如果是一些小的影響，如果不需要進(jìn)行環(huán)境影響的評價(jià)，那么在這個(gè)前提下，相關(guān)的負(fù)責(zé)人需要填寫一份關(guān)于環(huán)境影響的登記記錄。

(三)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書。我國對項(xiàng)目環(huán)境的影響報(bào)告書當(dāng)中內(nèi)容作出了相關(guān)的規(guī)定，報(bào)告書中需要包含項(xiàng)目的一些相關(guān)概況、周圍環(huán)境的情況以及該項(xiàng)目對周圍的環(huán)境有可能會造成的影響的評價(jià)、對周圍環(huán)境的保護(hù)措施和技術(shù)認(rèn)證、環(huán)境影響對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的損益分析、環(huán)境影響的最終結(jié)論等等。如果建設(shè)中的項(xiàng)目有可能會涉及到水土，那么就必須有水行政的相關(guān)主管部門的審查同意書。

(四)環(huán)境影響評價(jià)書是由當(dāng)?shù)匦袠I(yè)部門的預(yù)審，最終環(huán)保部門審批。根據(jù)相關(guān)的規(guī)定表示，建設(shè)的項(xiàng)目對周圍環(huán)境影響的報(bào)告書是由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的具有審批權(quán)的建設(shè)單位的主管部門來進(jìn)行相應(yīng)的審批，而該項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書則是由當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)主管部門在進(jìn)行一系列的預(yù)審后，讓具有審批權(quán)限的建設(shè)單位進(jìn)行最后的審批。

(五)對從事該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)的單位進(jìn)行相關(guān)的資格審查的制度。從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的相關(guān)工作單位，是必須持有國家頒發(fā)的資格證書的，并對評價(jià)的最終結(jié)果負(fù)責(zé)。

(六)在建設(shè)項(xiàng)目之前應(yīng)該征求周圍公眾的意見。在建設(shè)一些項(xiàng)目之前，有可能會對周圍的居民產(chǎn)生一些影響，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，在建設(shè)之前應(yīng)該征求改建設(shè)項(xiàng)目選址的所在地有關(guān)單位和周圍居民的意見，以便于項(xiàng)目的順利實(shí)施。

三、我國當(dāng)前環(huán)境影響評價(jià)制度中存在的問題

從環(huán)境影響評價(jià)制度的現(xiàn)狀來看，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度逐漸完成。但是，從我國和其他國家立法的趨勢來看，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度還是存在著一些缺陷。

(一)環(huán)境影響的評價(jià)對象有局限性?，F(xiàn)在只針對于一些具體的建設(shè)項(xiàng)目，而對環(huán)境有著嚴(yán)重影響的一些宏觀的決策到目前為止還沒有被規(guī)定到評價(jià)對象的范圍當(dāng)中。具體的項(xiàng)目在環(huán)境方面有著明顯的影響，需要對它進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，但是與之相比較，那些具有宏觀性質(zhì)的建設(shè)對環(huán)境的影響也是不可忽視的，但是，我國當(dāng)前的環(huán)境影響制度對這些項(xiàng)目還沒有給予重視。

(二)在我國環(huán)境影響評價(jià)的制度上。目前對公眾參與到?jīng)Q策的制度還是比較缺少的。在世界絕大數(shù)的立法國家當(dāng)中，大部分都有公眾參與的民主的決策機(jī)制，但是，在我國從建立環(huán)境影響評價(jià)制度到現(xiàn)在，對于公眾的參與機(jī)制還沒有完整的體現(xiàn)。

(三)我國的立法層次比較偏低。從國外的環(huán)境立法的狀況中可以看到，目前世界上大多數(shù)的國家基本上都已經(jīng)制定了專門的環(huán)境影響評價(jià)的制度，對環(huán)境的影響評價(jià)制度作出了全面的相關(guān)的規(guī)定。雖然我國在這方面也作出了比較完善的規(guī)定，但是，在我國只有國務(wù)院的行政法規(guī)，并且只針對環(huán)境影響評價(jià)制度。

四、我國環(huán)境影響評價(jià)制度的完善

(一)擴(kuò)大環(huán)境影響評價(jià)制度的評價(jià)對象的范圍，將宏觀的重大決策納入其中。目前我國實(shí)施的環(huán)境影響評價(jià)制度的對象范圍比較窄小，只是限定在建設(shè)項(xiàng)目對于自然生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行的評價(jià)的預(yù)測方面。這樣可以有力保護(hù)到周圍的環(huán)境，使得環(huán)境不會因?yàn)轫?xiàng)目的設(shè)施而出現(xiàn)一些污染和退化，發(fā)揮了積極有效的環(huán)境保護(hù)和預(yù)防的作用。但是，在這方面我們還是需要注意到的是對環(huán)境產(chǎn)生影響的一些行為不僅僅只是來自于項(xiàng)目的建設(shè)，更主要的是來自于國家，國家所作出的決策對環(huán)境的影響起著非常重要的作用。

(二)確認(rèn)公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的制度。參與環(huán)境影響評價(jià)的公眾主要是指建設(shè)的單位以及審批環(huán)境影響報(bào)告的機(jī)關(guān)以及其他的相關(guān)機(jī)關(guān)單位、建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)?shù)氐木用竦鹊龋沟妹癖娍梢酝ㄟ^相關(guān)的法定的參與方式，可以參與到環(huán)境影響評價(jià)的制作、監(jiān)督等一些比較民主的活動中來。公眾的參與不但可以體現(xiàn)出我國的民主原則，對國家的決策和建設(shè)活動效率的提高也會起到一些積極的作用。通過民眾的參與可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境的問題，避免陷入進(jìn)退兩難的境地，造成不必要的損失。

(三)通過制定完整的環(huán)境影響評價(jià)法，來提升我國立法的層次。目前為止，世界上很多國家都已經(jīng)制定了屬于自己國家的專門環(huán)境影響評價(jià)法，這些都已經(jīng)表明了這些國家對于環(huán)境影響評價(jià)制度的重要性有了比較深刻的了解和意識。雖然，我國對環(huán)境影響評價(jià)制度已經(jīng)有了了解并且也逐漸開始重視起來，但是在我國的立法層次中可以看得出來，我國在這方面比較偏低。由于我國的環(huán)境目前得到了很大污染和破壞，我們需要進(jìn)一步去完善我國的環(huán)境影響評價(jià)制度，特別是需要制定一部關(guān)于環(huán)境的專門的法律法規(guī)，這是刻不容緩的。作為國家對環(huán)境影響評價(jià)制度的最高立法，國家應(yīng)當(dāng)對環(huán)境影響評價(jià)制度的系統(tǒng)作出完整、明確的規(guī)定。

(四)完善環(huán)境影響評價(jià)制度。到目前為止，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度還處于單向的評價(jià)狀態(tài)中，單向的評價(jià)主要是指只是針對建設(shè)項(xiàng)目本身對周圍環(huán)境的影響來進(jìn)行相關(guān)的評價(jià)，而不是要求評價(jià)周圍的環(huán)境對建設(shè)項(xiàng)目本身的影響。這種評價(jià)的方式是對居住者的環(huán)境權(quán)益保護(hù)不利的一種表現(xiàn)，這樣可能會造成一些負(fù)面的影響。

五、結(jié)語

可持續(xù)的發(fā)展是每個(gè)國家的最終目標(biāo)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活水平的提高，人民公眾對于環(huán)境的要求也在不斷提高，保護(hù)環(huán)境成為每個(gè)人的重要任務(wù)，環(huán)境影響評價(jià)制度的建立在一定的程度上不但可以保護(hù)我們的生活環(huán)境，還可以在一定的程度上促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由此可見環(huán)境和經(jīng)濟(jì)是相互依賴的關(guān)系，在保護(hù)好環(huán)境的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)才能不斷發(fā)展。

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［5］方冰．我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度研究環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)［D］．湖南師范大學(xué)，2014