我國網絡游戲監管模式問題研究

□孫司芮 ，劉亞娜（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

我國網絡游戲監管模式問題研究

□孫司芮 ，劉亞娜
（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

經過20余年的行業發展，我國的網絡游戲產業日趨成熟。從最初的盲目混雜到如今的規范有序，網絡游戲監管的成效毋庸置疑。然而，在政府監管有效性的背后，我國監管主體單一、監管權力集中、監管手段有限的網絡游戲監管模式所引發的時弊也不容忽視。監管權力的過分集中不僅容易導致行政權力異化的風險，而且還會增加行業發展的成本支出等諸多問題。制約行政監管權利、增強行業監管的有效性、適當引入其他監管主體能夠較好地解決我國網絡游戲監管模式的主要問題。

網絡游戲；監管模式；現實困境；完善對策

根據2015年最新的統計數據顯示：僅在2013年，我國網絡游戲總產值就已經突破了1 144億元，當年全國累計受理網絡游戲產品審核申報800余項。①鳳凰網［EB/OL］.http：//games.ifeng.com/yejiehangqing/detail_2015_03/16/40775650_0.shtml。巨額的資金收益和強勁的產業鏈輻射功能使網絡游戲業已成為數字出版產業的主力軍。在經濟利益的驅使下，網絡游戲一度出現了亂象叢生的問題。早在2004-2009年間，中國網絡游戲市場經歷了迅猛發展的階段，同時也成為了網絡游戲問題集中爆發的時期。為了使網絡游戲市場能夠健康有序地發展，2010年初文化部提出了“以加強政府網絡游戲監管為重點，進一步完善文化產品內容審查、運營監管的體制機制，切實加強文化市場監管，落實網絡游戲經營主體屬地化管理”②新華網［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-11/28/content_12554612.htm。的要求。同時，文化部還要求網絡游戲企業“設立專門的內容審核部門，配備經文化部門培訓考核的專業人員，對游戲產品進行自審自查”。③同上。由此形成了我國規范意義上的網絡游戲監管模式，即以政府監管為主導、以企業自審為輔助的監管模式。但遺憾的是，這種監管主體單一、監管權力集中、監管手段有限的監管模式已經難以滿足對當前網絡游戲監管的現實需求。

1　我國網絡游戲監管模式的理論反思

長期以來，我國的網絡游戲監管模式在理論界存在較大的爭議。從爭議雙方的代表性理論觀點來看，公共利益理論從正當性的角度闡釋了政府為什么擔任監管主體的問題，而公共選擇理論則從行政監管主體具有逐利性容易造成監管失靈的結論否定了政府監管的合理性。然而，以上兩種理論在邏輯預設、觀點闡釋等方面均存在一定的缺陷，阻礙了我國網絡游戲監管模式的理論完善。

1.1公共利益理論的解讀與反思

公共利益理論的前提預設是將公共利益機關 （監管機關）視為公共利益的代表，其認為不同于其他監管主體的是，公共利益機關（監管機關）的地位是中立的，公共利益機關 （監管機關）的設立和職權行為是利他的，這種公利性是由公眾選舉來保障的。贊同公共利益理論的學者指出，“無論在哪一個國家，只要是對于一個由公眾選舉產生的政府而言，代表公眾的利益，從公眾利益的角度行使政府權力就是其最根本的屬性和特征。”［1］該理論認為，公共利益的維護和追求需要通過公共利益機關（監管機關）來實現。一方面，隨著市場的開放，更多的參與主體融入到利益追逐的活動當中，“個人自私行為經常性地破壞社會成員之間的協作關系，從而導致市場經濟秩序混亂”。［2］如果單純依賴市場的自我調節，那么就可能會出現損害公共利益的問題，如此一來，就需要借助具有公利屬性的監管機關來對市場進行必要的干預和調節。公共利益理論認為，正是因為市場經濟中存在的個體理性與團體理性的緊張關系，才使得置于個體之上的公共權力機構具有存在的正當性理由，為行政監管提供了理論支持。

傳統公共利益理論對政府監管的規范分析具有一定的解釋力度，特別是對一些社會性監管領域的改革具有很大的啟發。但仍需要指出的是，從我國的網絡游戲監管模式來看，似乎是公共利益理論為行政主體支配性的監管地位之合理性進行了闡釋，亦或是我國的網絡監管模式從公共利益理論的觀點尋找到了正當性根據，但該理論卻存在兩個不容回避的問題：首先，公共利益理論將公共利益代表機關（監管）的職權行為簡單地理解為對公共利益的維護與實現，是缺乏實踐根據的理論假設，其最重要的問題是忽視了公共利益代表機關本身的非理性。現實中，行政機關作為監管主體，其監管行為偏離公共利益維護初衷的問題屢見不鮮。以我國的網絡游戲監管現狀為例：一方面，我國的行政主體占有支配性的監管地位和資源，在我國網絡游戲立法尚未健全的情況下，行政主體往往缺乏有效地指引和約束。事實證明，面對網絡游戲產業所帶來的監管收益，行政主體往往難以恪守“理性人”的角色；另一方面，行政權力具有擴張的本性，一旦網絡游戲行業監管發展滯后，行政監管權力就會擴張性地占據其地位，阻礙網絡游戲行業監管的完善。因此，對于政府監管權力必須予以約束和限制。其次，公共利益理論在缺少對糾正市場失靈方式有效性論證的情況下，主張政府監管的有效性缺少理論根據。域外國家的監管經驗證明，網絡游戲行業監管不僅具有合理性，而且還具有效率高、費用低、效果好的特點。此外，就監管成本而言，行業監管具有行政監管無法比擬的優越性。

1.2公共選擇理論的解讀與反思

公共選擇理論是運用新古典學的基本假設和分析方法來研究政治科學的問題，其“基本特征是經濟人假設和方法論上的個人主義，它是我們正確理解和運用公共理論的鑰匙”。［3］在分析方法上，公共選擇理論將經濟學中經濟人（理性人）的假設作為研究政治問題的前提，它認為政治領域（政治市場）中的個人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準則，這一點和經濟市場中的經濟人并無差異，所以，公共選擇理論認為無論在經濟市場還是在政治市場中，同一主體的自利性是不變因素，只不過兩者的具體實現形式和場域存在差異。即“在經濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；在政治市場上，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。”［4］值得肯定的是，公共選擇理論的合理性在于其揭示了經濟領域和政治領域的內在的共性。公共選擇理論試圖把人的行為納入一個統一的分析框架或理論模式之中，希望借助經濟學的分析實現對同一主體政治行為的解讀，從而運用經濟學的理論成果為制度完善提供學理支持，其目的是“通過對影響公共決策者的動機分析來建立限制和約束機制，避免產生最壞政策結果的方法”。［5］

從公共選擇理論的預設前提來看，當經濟人自利性的人格假設移植到公共利益代表機關（監管機關）和監管者的定性問題上，就會得出兩者具有追求自利性的結論，而政治活動的基石是公共利益代表機關（監管機關）和監管者，因此，他們的內在意愿在很大程度上能夠支配政府監管的決策及其行為目標。如此以來，根據公共選擇理論的觀點，公共利益的代表機關（監管機關）和監管者的行為動機將都是個體逐利的需求，在實現自身利益最大化的過程中，必將導致政府的監管失靈。然而，這一結論顯然不能為公眾所認同。首先，公共利益機關作為由公眾選舉組成、受公眾監督的權力部門，在組織結構、權力制約等方面更加規范，顯然不同于經濟領域中相對寬松的規制環境。其次，在政治領域中的監管者即便具有自利性的特點，但這種追求自身利益的行為受到的職業規范和道德約束往往較之經濟領域中的個體更為嚴格。最后，政府監管具有制度保障性，一旦監管出現問題，行政監管部門必然會予以調節和糾正。此外，從監管失靈的成因來看，行政監管主體的自利性并不是決定性因素，如果將監管失靈的原因簡單地歸結為行政監管主體的自利性則存在將復雜問題簡單化的嫌疑。公共選擇理論作為將理性選擇模型引入政治分析的一種嘗試，在理論層面上完成了對行政監管正當性的外部證成，但不容回避的問題是，公共選擇理論的邏輯分析沒有充分考慮監管機構與監管者的公共利益屬性和利他性。因此，認為行政監管主體的自利性最終會導致監管失靈的結論有失偏頗。

2　我國網絡游戲監管模式之流弊

2.1增加了行政權力異化的風險

首先，行政監管主體的壟斷地位容易造成權力僭越。從我國的網絡游戲監管模式來看，行政監管主體無疑具有明顯的優勢地位。事實證明，在缺乏權力制約的場域下，行政監管主體手中的行政權力往往會出現膨脹和越位的問題。“行政部門擁有排他性的行政權力，這種行政權力具有強制性、支配社會資源流向的特質，但是礙于公權力的角色，往往難以直接轉化為現實利益。然而，權力趨利性的本質在遇到利益誘惑時則很容易被俘獲，成為監管對象謀取非法利益的權力工具，進而違背行政管理的目標，導致行政權力異化”。［6］需要指出的是，由于行政監管部門數量眾多，利益集團出于成本收益和風險負擔的考慮，往往選擇預期利益最大的部門進行腐化。在這種情況下，有些行政監管部門為了獲得更多的利益，往往就會僭越權力的界限。以網絡游戲的屬地化監管為例，在部分網絡游戲企業密集布局的試點城市，為了保證地方的監管利益，很多行政監管部門對外來游戲企業的準入條件進行了限制或變相限制。與之相反，當本地區的網絡游戲企業涉及到異地行政部門監管的問題時，在存在監管爭議和監管權力不明的地帶時，這些監管部門就會出現“有監管權力一定要行使，沒有監管權力制造條件也要監管。”而越權行為往往就在這一“制造監管條件”的過程中自然而然地完成了。

其次，行政監管方式的多頭管理容易造成權力私化。長期以來，我國網絡游戲監管主體的泛化已是飽受詬病。針對網絡游戲的監管，從多部門聯合起草行政法規、規章以及聯合執法的做法不難看出，網絡游戲全面監管的背后實則是部門利益爭相角逐的結果。從制度原因來看，我國的監管機構設置是根據管理對象和管理職能劃分的，這種監管方式能夠實現監管職能與監管對象的有效對接，但存在的弊端也是顯而易見的。一方面，監管對象本身具有復雜性，往往難以從單一的角度對此進行定性，而監管對象又通常處于動態的流通環節，必然會涉及諸多監管領域；另一方面，由于我國的行政部門設置缺少《立法法》的有效規范，這樣就會不可避免地出現行政監管部門的職能交錯和職權重疊問題。當職權出現重疊而又缺乏法律協調機制時，各行政監管部門就會出現寧愿重復實施監管行為也不愿意放棄監管權力的問題。以網絡游戲的行政許可設定為例，根據文化部和新聞出版總署各自頒行的行政法規規定，兩者都依法對網絡游戲經營商享有行政許可資質審查的職權。在明知可能存在“重復審查”的情況下，仍然堅持按照部門法規實施監管職權。而在網絡游戲監管立法過程中，各行政監管部門為了鞏固、擴充自身的監管權力，往往通過立法建議、標準擬定等多種形式意圖實現部門利益的合法化。更有甚者，“一些監管部門的職權行為有著強烈的利益導向性，借執法之名挖空心思‘設租’，以非法利益供養執法隊伍，形成執法與違法相互依存的黑色執法產業。”［7］嚴重違背了職業道德和監管初衷。

2.2增加了行業發展的成本支出

當前，我國行政監管職權的重疊設置增加了企業的成本支出。在各種監管規范陸續誕生之初，網絡游戲的主管部門單一且明確，即“只要依法視為‘互聯網出版機構’、‘電子出版物出版單位’”的身份就可以依照新聞出版總署的規定進行送審，經過由新聞出版總署組織的專家審查后即可獲準出版運營。這一審批程序簡便快捷、審批主體明確的審批制度完全符合行業快速發展的需求。然而，隨著文化部審批監管權力的介入，網絡游戲的審批便不再便捷。最明顯的變化體現在行政審批的難度、速度和審批責任上。例如，根據文化部頒行的《互聯網文化管理暫行規定》的要求，凡是‘通過向上網用戶收費或者電子商務、廣告、贊助等方式獲取利益，提供互聯網文化產品及其服務的活動’將被視為是互聯網文化意義上的經營類活動，如此一來，網絡游戲的開發和經營者只要其擁有的網絡游戲被認定為是經營性互聯網文化產品，那么就要送交文化部審批，如不遵照這一規定，就將面臨“由省級以上人民政府文化行政部門依據《無照經營查處取締辦法》第十七條的規定予以查處的問題。”［8］需要指出的是，文化部的審批規定并沒有免除網絡游戲企業向新聞出版總署送審的義務，只是通過頒布行政規范的方式，從另一個角度實現了對網絡游戲企業的監管權，從而增加了網絡企業的支出成本。

需要指出的是，這種重疊設置的監管職權是以犧牲行政資源、效率為代價的，而這種代價不僅要由政府買單，還會增加網絡游戲行業的成本支出。毫無疑問的是，網絡游戲作為一種商業產品，必然要通過價格來實現自身的價值。眾所周知，決定價格的重要因素是商品的成本。那么由行政權重疊設置增加的行業成本最終由誰來買單的問題就不言而喻了。這就是，當網絡游戲開發、經營企業在承擔這一由行政監管原因導致的成本增加負擔后，必然會將其轉嫁到消費網絡游戲的人群之中。與這一后果相比更嚴重的問題是，當一個行政監管部門通過立法方式實現了部門利益之后，就會產生不良的效仿作用。越來越多的行政監管部門都想獲得同樣的監管利益，一旦利益攀附于行政權，則又會導致行政權力的腐化。

3　我國網絡游戲監管模式的完善對策

3.1制約網絡游戲行政監管主體權力

首先，增強法制對行政監管權力的制約性。作為定紛止爭的依據，法律能夠通過自身的權威性和強制性對行政監管權力加以規范和約束。我國之所以長期存在網絡游戲監管部門繁多的弊病，很大程度上是因為缺少高位階的網絡游戲監管立法。在這種情況下，代表部門利益缺少協作思想的監管規章比比皆是。經筆者粗略統計，我國由行政監管部門單獨或聯合制定的網絡游戲監管規章已接近30項，我國網絡游戲監管立法亟待統一完善。在統一立法的過程中，一方面，必須明確規范權力主體方面的內容，從而使各行政監管部門的職權透明化、使各行政監管部門制定的行政法規和規章能夠協調適用，減少法律沖突。此外，還要通過立法明確對網絡游戲行政監管部門職權的監督內容。對過度審查、重復審查、處罰程序、處罰結果進行監督。對違法監管的部門和個人實行行政問責。另一方面，還應當結合行政監管部門的監管經驗，制定切實可行的監管標準，從而減少監管對象的經營成本和抵觸心理。具體而言，監管標準的設立應當減少部門差異性，符合網絡游戲市場的發展需求，減少需要借助主觀判斷的評價事項，從而提高網絡游戲發展的活力，減少權力可運作的空間。

其次，加強制度對行政監管權力的制約性。制度化的意義不僅在于對秩序的維護，更重要的是對權力的約束。制度的建立和健全能夠最大化的消減行政權力異化的風險，保障權力的有序運行和規范行使。為了使我國的網絡游戲監管制度能夠得以完善，一方面，要加強公眾參與網絡游戲監管的制度建設，從而限縮行政監管權力行使的范圍，減少權力腐敗的可能，實現權力的外部制約，加快政府職能轉型，實現監管的民主決策，使廣大民眾能夠真正實現自己的監督權，實現與行政權力的直接對話，表達自身的利益訴求和對網絡游戲行業完善的意見。另一方面，要完善網絡游戲市場監管的救濟制度。除去權力腐敗原因的監管問題，行政監管部門的決策失誤、判斷錯誤也會在一定程度上對監管對象和監管結果造成影響。過分的強調行政監管部門的監管權力，而不對監管對象受損的權利加以救濟是不符合法律邏輯的。因此，應當對存在于行政許可審批、行政處罰方面出現的權益侵害問題規定救濟的途徑和措施。此外，還應當強化網絡游戲的事中監管制度。長期以來，我國的監管模式都較為注重以資質許可為重點的事前監管，以行政處罰為主的事后監管，事中監管多是通過突擊加定期的監督檢查實現的，缺少真正的管理引導和約束。因此，應當在事中監管方面將監管的內容制度化，是監督不再靠突擊，使管理不再靠宣傳。

3.2增強網絡游戲行業監管的有效性

首先，提高對行業監管作用的認識。與我國過分注重行政權力介入的監管模式不同，以美國為代表的西方國家往往更注重通過行業的自身調節來發揮監管效果。與我國相比，美國網絡游戲的發展水平和完善程度更勝一籌。其中，法律的約束固然重要，但行業監管的巨大作用也不容小覷。在美國，網絡游戲開發和經營主體都要納入行業協會，在行業協會的管理之下，進行有序競爭，合法經營活動，與行政監管不同，行業監管作為技術水平更高、運行效率更快的組織，往往能夠發揮出更加有利的監管效果。需要指出的是，在美國行業監管高度發達的背后，則是美國民眾對行業協會的信任。這種信任源自于制度的保障、權力的賦予以及責任的嚴苛。我國的行業協會之所以得不到信任，一方面是因為我國缺少行業協會的法律環境，另一方面則是因為行業協會的作用發揮得并不明顯。以至于網絡游戲企業認為行業協會是“行業寡頭的俱樂部”；廣大民眾認為行業協會是政府扶持的“小監管機構”；行政監管部門認為行業協會是網絡游戲企業的“保護傘”。這些基于不同心態對行業監管的錯誤認識，都應當通過樹立行業協會的正面形象，規范行業協會的監管作用來加以扭轉。

其次，提升行業監管的水平。不得不說，我國網絡游戲行業監管的冷遇與自身的監管水平也不無關系。在我國，由于行業協會尚未步入法制化軌道，因而缺少法定的獎懲權利，行業協會的主要任務是負責解決本行業內部的發展和協調問題，對于違反行業規定的行為處理主要是依據行業內部自愿達成的協議進行，而這種協議的處罰措施往往不具有法律效力，這就將會在很大程度上影響行業監管的成效，導致行業監管權的虛化。需要指出的是，由于缺少對行業協會的建設，我國行業協會的發展程度和水平帶有一定的地域性和領域差異。當前，我國的網絡游戲行業協會因其監管地位、監管水平等原因尚未形成與行政監管交相輝映的格局。在網絡游戲行業協會未來發展的道路上，提升監管能力的重任應當與提高行業協會的服務水平一道，成為其發展的目標。

4　結語

長期以來，附加在網絡游戲當中的暴力、偏激、色情等信息，往往被誤解為網絡游戲本身的代名詞。由于網絡游戲和網絡本身的科技性，使得占有大量信息和技術資源的行政部門更適合監管。但隨著網絡游戲行業的不斷發展，經過市場篩選和企業競爭使很多不符合主流意識、價值評判標準的網絡游戲逐漸被淘汰，而真正代表網絡游戲精神文明的精華也將得到認可。在這一揚棄的過程中，網絡游戲行業自身得到了真正的發展，也加強了行業監管制度建設。同時，隨著互聯網大規模的應用，較之行政監管，基層民眾反而是更容易接觸和發現網絡游戲弊病的主體。面對網絡游戲產業升級的日新月異，相比網絡游戲行業監管、公眾監管的蓬勃發展，行政監管龐大的資金投入、精力支出將會使當前以行政監管為主的監管模式逐漸喪失優越性。當我們意識到網絡游戲監管未來的發展趨勢時，應當適時地借鑒國外的監管經驗，真正為我國的政府職能轉變和網絡游戲產業發展進行有益的思考，提出符合我國國情的網絡游戲監管模式完善對策。

［1］楊鳳.政府監管的一種規范分析［J］.經濟縱橫，2007，（22）：78，81.

［2］［4］［5］宋慧宇.行政監管權研究［D］.吉林大學博士學位論文，2010.

［3］阮守武.公共選擇理論的方法與研究框架［J］.經濟問題探索，2009，（11）：1.

［6］［美］凱斯·R·桑斯坦.權利革命之后：重塑規制國［M］.鐘瑞華譯.北京：中國人民大學出版社，2008.116.

［7］孔凡河.行政權力異化的制度成因及治理路徑［J］.廣東行政學院學報，2012，（5）：23.

［8］黃庭滿，羅博.行政權力四種“異化”現象［N］.經濟參考報，2006-06-19.

責任編輯王友海

編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.10.028

G124

A

1004-0544（2015）10-0160-05

國家社會科學基金項目（13BFX058）。

孫司芮（1987-），女，吉林長春人，東北師范大學政法學院博士生；劉亞娜（1973-），女，遼寧建昌人，東北師范大學政法學院教授、博士生導師。