權力清單是深化行政體制改革的必要之舉

●喬新生/中南財經政法大學廉政研究院院長、教授

權力清單是深化行政體制改革的必要之舉

●喬新生/中南財經政法大學廉政研究院院長、教授

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確推行權力清單的工作目標、實施范圍，要求地方各級政府按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，制定統一規范的分類標準。這是我國全面深化行政體制改革的必要之舉，同時也是徹底理順權利與權力之間關系的重大舉措。

行政權力來自于國家的法律和行政法規。之所以要推行權力清單制度，是基于以下幾個方面的原因：第一，我國行政主導的法律體系長期存在，對權力的約束有限。為了加快經濟體制改革的步伐，全國人大及其常委會通過授權立法的方式，授權國務院在全國人大及其常委會尚未制定法律之前，根據實際需要制定行政法規。這種授權性的法律體系，直接導致行政權力擴張現象的存在。行政機關不僅具有制定行政法規、部門規章、地方政府規章的立法權，而且具有解釋行政法規、部門規章和地方政府規章的權力。這種獨具中國特色的行政權力結構，使得市場主體和公民在日常生活中動輒得咎。在一些領域和部門，行政授權出現了非常明顯的層次化和交叉性特點。由于行政授權過多過濫，阻礙我國改革發展的步伐，全國人大常委會不得不通過專門的決定，暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。

雖然全國人大通過了《立法法》修正案，減少了授權性立法的事項，但是，行政主導仍然是我國現行法律制度體系的基本特點。依照《立法法》的規定，法律、行政法規的修改需要經過一定的程序，因此，在短時間內通過修改完善法律制度體系約束行政權力客觀上有一定的難度。正因為如此，通過制定權力清單的方式，明確行政機關的權力，對維護市場主體和公民的基本權利具有非常重要的現實意義。推行權力清單實際上是對行政機關行使權力的法律依據進行徹底的清理和盤點，它為依法行政創造了非常有利的條件，同時也為全國人大及其常委會修改完善我國法律制度體系提供了有益的經驗。

第二，當前我國行政體制改革仍在進行中，部門之間權力交叉的現象依然非常嚴重。僅從市場管理的角度來看，我國目前有商務、工商、質量技術檢驗檢疫等諸多部門具有市場管理的行政權力。這些部門都有明確的法律依據，也都有自己的執法隊伍，在市場管理的過程中，難免會出現重復執法的現象。解決這個問題的根本途徑就在于，加快行政體制改革的步伐，組建統一的市場監督管理部門。在行政體制改革不到位的情況下，通過明確各個職能部門的行政權力，推行權力清單，有助于各部門行政權力的劃分，有助于行政機關相互配合、相互監督，切實保護市場主體和公民的利益。

權力清單不僅是行政機關執法的依據，同時也是保護市場主體和公民維護自身權利的重要武器。凡是法律沒有禁止的，市場主體和公民都可以做；凡是法律沒有授權的，任何行政機關及其工作人員都不可以做。推行權力清單不僅僅是為了規范和約束行政機關的執法行為，同時也是要從根本上轉變行政機關工作人員的執法觀念。今后行政機關工作人員必須嚴格依法行政，必須在法律許可的范圍之內行使權力。權力清單不僅是路線圖，同時也是照妖鏡；不僅是市場主體和公民保護自己權利的宣言書，同時也是行政機關及其工作人員的行為指南。

第三，由于我國行政法律與行政機關之間缺乏對應關系，“有關部門”在法律文件中的表述比較普遍，因此，推行權力清單不僅要把現行的行政法律授權和具體的行政機關聯系在一起，明確權力行使的行政主體，而且要明確行政權力之間的關系。既要使行政機關真正做到有法可依，同時又能達到便民的目的。

此次中共中央、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》明確指出，不僅要建立權力清單而且要公布權力清單，除保密事項之外，要以清單的方式將每項職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督的方式在政府網站等載體公布。中共中央、國務院明確要求省級政府2015年底前、市縣兩級政府2016年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。可見中共中央、國務院辦公廳不僅為權力清單的實施制定路線圖，而且為權力清單的公布制定了明確的時間表。

需要指出的是，從我國部分城市推行權力清單制度的情況來看，權力清單雖然公之于眾，但是，清單的具體內容卻模糊不清。部分城市公布的權力清單只有法律文件的名稱，而沒有具體的法律條款；只有非常籠統的授權事項，而沒有具體的行政權力分類；只有行政處罰的構成要件，而沒有行政處罰的執法主體機關；只有行政許可的具體事項，而沒有行政許可實施的便民程序；只有行政強制的法律條文，而沒有權力救濟具體說明；只有行政確認的授權依據，而沒有明確實施行政權力的前置條件。所有這些都使得權力清單制度的價值被削弱。解決這些問題的根本出路就在于，嚴格依照中共中央、國務院辦公廳發布的指導意見，明確責任主體，建立權力清單系統，將各個部門的權力清單整合起來，形成相輔相成、相互監督的行政權力制度體系。

（本欄目責任編輯：阮靜）