財稅改革正當時
——十八屆三中全會以來深化財稅體制改革回顧

●本刊編輯部

財稅改革正當時
——十八屆三中全會以來深化財稅體制改革回顧

●本刊編輯部

編者按：2014年是全面深化改革元年。財稅體制改革作為全面深化改革的突破口，一年多來取得了重要成效：預算公開內容和范圍不斷擴大，預算管理體制逐漸完善；“營改增”全面推進，稅改為企業帶來了福音；政府權力下放，打造廉潔高效政府正在行動；地方債務管理規范化，事權和支出責任相適應的財政制度正在構建……2015年是全面深化財稅改革關鍵之年，如何繼續深入推進財稅體制改革？本期專題“新一輪財稅體制改革階段回顧”仔細梳理了十八屆三中全會以來財稅體制改革的重要舉措，并邀請相關專家圍繞改革取得的成就、難點及對策發表看法，為繼續深入推進財稅體制改革提供參考和建議。

2013年11月，以十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為標志，新一輪改革大幕開啟。財稅體制改革作為全面深化改革的重頭戲和突破口，一年多來動作頻頻。2014年6月30日,中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。方案指出，深化財稅體制改革的目標是建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。并為深化財稅改革列出了時間表：新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。圍繞這一改革藍圖，一場深刻的變革正在財稅領域逐步推進。

改進預算管理制度

——預算公開

2014年

3月4日 財政部發布 《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，要求進一步細化地方政府預決算公開內容，政府預決算全部細化到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算細化到具體項目。同時，明確加大“三公”經費公開力度，細化公開內容。

3月25日 財政部按要求在門戶網站公開了2014年中央財政預算全部11張表格，內容涵蓋公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算。與此同時，還公開了全國社會保險基金預算相關文字說明。

4月18日 財政部又公開了中央本級2013年“三公”經費預算執行和2014年預算安排情況。

7月11日 財政部通過門戶網站公開了2013年全國財政決算。

2015年

3月25日 財政部向社會公布了經全國人大審議通過的2015年中央財政預算。公開內容涉及中央一般公共財政收支預算、中央對地方稅收返還和轉移支付預算、中央財政國債余額情況、政府性基金收支預算、中央國有資本經營收支預算等共計21張表格和說明。

——完善預算管理制度

2014年

5月21日 財政部下發《關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》，要求各級財政部門加強支出預算管理，加快資金支付進度，做好支出預算執行分析評價，更好地促進經濟結構調整，保障和改善民生，發揮財政對經濟增長的拉動作用。

8月31日 預算法修正案四審經十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過，修改后的新《預算法》在諸多方面取得重大突破，并于2015年1月1日起施行，標志著我國加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了重要的一步。

9月26日 國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》，明確提出了下一步深化預算制度改革的指導思想、基本原則和主要措施，為進一步深化預算管理制度改革指明了方向。

11月21日 財政部發布 《關于完善政府預算體系有關問題的通知》，要求加快完善政府預算體系，加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，加大國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，加強一般公共預算各項資金的統籌使用。

12月 12日 國務院以國發〔2014〕63號批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，對全面推進權責發生制的政府綜合財務報告制度改革作出部署。

12月27日 國務院印發 《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，針對中央和地方轉移支付制度存在的問題和不足，提出了改革和完善轉移支付制度的指導思想、基本原則和主要措施。

12月30日 國務院辦公廳印發《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，提出了進一步盤活財政存量資金的主要措施。

2015年

1月23日 國務院發布《關于實行中期財政規劃管理的意見》，決定在全國實行中期財政規劃管理，研究編制三年滾動財政規劃。

3月26日 財政部出臺《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》，針對各地預算執行進展不均衡、工作機制不健全、信息技術手段應用不充分等問題給予指導。

點評：十八屆三中全會部署的財稅體制改革三大任務中，改進預算管理制度被擺在了第一位，其重要性不言而喻。一年半來，預算管理制度方面的改革大刀闊斧：首先，耗時十年修訂的《預算法》塵埃落定，新《預算法》在健全透明預算制度、改進預算控制方式、規范地方政府債務管理、完善轉移支付制度、硬化預算支出約束五個方面取得了重大突破。隨后出臺的《關于深化預算管理制度改革的決定》又對新 《預算法》的有關規定進行了細化，提高了新《預算法》的可操作性。其次，針對社會各界呼聲很高的預算公開問題，公開范圍進一步擴大，公開內容進一步細化，逐步向公開透明的預算制度邁進。如北京市除市民防局、市臺灣同胞聯誼會沒有公開外，其余 98個部門陸續公布 2014年預算，公開內容包括大家所關注的“三公”經費、人員編制、工資福利等支出項目。再次，在中期財政規劃、中央對地方轉移支付、政府綜合財務報告制度等方面出臺了一系列規定，完善了預算管理制度。一系列舉措使預算改革邁出了實質性步伐，也加快了整個財稅體制改革的進程。而隨著新《預算法》的實施，這一步伐還將繼續加快。

深化稅制改革

——增值稅

2014年

1月1日 鐵路運輸和郵政業啟動營業稅改征增值稅試點，增值稅稅率均為11%。

4月29日 財政部、國家稅務總局宣布將電信業納入營業稅改征增值稅試點，自2014年6月1日起執行。其中提供基礎電信服務，稅率為11%；提供增值電信服務，稅率為6%。

6月13日 為進一步規范稅制、公平稅負，財政部、國家稅務總局決定簡并和統一增值稅征收率，將6%和4%的增值稅征收率統一調整為3%。

7月28日 國務院出臺《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》，提出盡快將“營改增”試點擴大到服務業全領域，完善促進生產性服務業的稅收政策。研發設計、檢驗檢測認證、節能環保等科技型、創新型生產性服務業企業，可申請認定為高新技術企業，享受15%的企業所得稅優惠稅率。

2015年

3月5日 兩會《政府工作報告》提出，2015年力爭全面完成 “營改增”，“營改增”范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業和生活服務業等領域。

——資源稅

2014年

9月29日 國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定從12月1日起，在全國將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征。

10月9日 財政部、國家稅務總局發布 《關于實施煤炭資源稅改革的通知》，標志著煤炭資源稅費改革正式啟動。改革內容包括：全面清理涉煤收費基金;煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，稅率幅度確定為2%—10%，由省、自治區、直轄市人民政府在此幅度內擬定適用稅率。另外，對原油、天然氣及今后實行從價計征改革的其他資源品目，均比照煤炭資源稅改革清費原則處理。

2015年

3月5日 兩會《政府工作報告》要求擴大資源稅從價計征范圍。

——消費稅

2014年

11月25日 財政部、國家稅務總局下發 《關于調整消費稅政策的通知》，取消酒精等四類商品消費稅。

11月28日 財政部、國家稅務總局下發 《關于提高成品油消費稅的通知》，上調成品油消費稅。

12月12日 財政部、國家稅務總局發布 《關于進一步提高成品油消費稅的通知》，再次提高成品油消費稅。

2015年

1月26日，財政部發布《關于對電池涂料征收消費稅的通知》，自2015年2月1日起，對電池、涂料征收消費稅，適用稅率為4%。

——小微企業減免稅

2014年

4月8日 財政部、國家稅務總局宣布，自 2014年 1月 1日至2016年12月31日，對年應納稅所得額低于10萬元(含10萬元)的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。

7月11日 文化部、工業和信息化部、財政部共同印發《關于大力支持小微文化企業發展的實施意見》提出，加大中央財政文化產業發展專項資金支持力度，完善和落實項目補助、貸款貼息、保費補貼等措施，實現財政政策、產業政策與企業需求的有機銜接。

9月25日 財政部和稅務總局印發通知，決定自2014年10月1日至2015年12月31日，對月銷售額2萬元至3萬元的增值稅小規模納稅人和營業稅納稅人，暫免征收增值稅和營業稅，政策范圍涵蓋小微企業、個體工商戶和其他個人。

12月23日 財政部、國家稅務總局發布 《關于對小微企業免征有關政府性基金的通知》，宣布自2015年 1月 1日起至 2017年 12月31日，對按月納稅的月銷售額或營業額不超過3萬元(含3萬元)，以及按季納稅的季度銷售額或營業額不超過9萬元(含9萬元)的繳納義務人，免征教育費附加、地方教育附加、水利建設基金、文化事業建設費。

2015年

3月13日 財政部、國家稅務總局出臺 《關于小型微利企業所得稅優惠政策的通知》，自2015年1月1日至2017年12月31日，對年應納稅所得額低于20萬元 （含20萬元）的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。

——稅收法定

2014年

11月27日 國務院發布 《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，要求全面規范和清理地方各類稅收等優惠政策，同時明確統一稅收政策制定權，堅持稅收法定原則，各地區嚴禁自定稅收優惠政策，未經國務院批準，各地區、各部門不得對企業規定財政優惠政策。

2015年

3月5日 兩會《政府工作報告》將提請修訂稅收征管法納入 2015年工作計劃。

3月15日 第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過 《關于修改 〈中華人民共和國立法法〉的決定》。修訂后的立法法新增：“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。這一修改，彰顯了稅收立法的特殊意義和重要地位。

3月 《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》經黨中央審議通過。對于推動我國憲法確立的稅收法定原則的貫徹落實，進一步規范政府行為，推動完善我國稅收法律制度，具有重要意義。

點評：一直以來，稅制改革都是備受關注的熱點問題。這一領域的改革重點是在增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、房地產稅、個人所得稅這六大稅種。翻看一年半來的成績單，稅制改革帶來的效益已初步顯現。以改革力度最大的增值稅為例，截至 2014年底，全國“營改增”試點納稅人共計410萬戶，其中一般納稅人76萬戶，小規模納稅人334萬戶，全年累計減稅 1918億元。不僅提升了企業盈利空間，也提高了企業生產積極性。除此之外，在資源稅、消費稅以及小微企業減免稅方面的改革，也都取得了不同程度的進展。在稅制改革不斷推進過程中，我國的稅收法律制度也面臨著一場改革，堅持稅收法定原則已是稅制改革的必然要求。這一點，在今年黨中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》中，已作出具體規定。可以預見，在這一原則引領下，我國稅收管理必將日益法治化和規范化。

推動政府采購改革

2014年

1月24日 財政部發布 《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》，明確政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌安排。

4月14日 財政部印發 《關于推進完善服務項目政府采購問題的通知》，提出分類推進服務項目政府采購工作，加強政府采購服務項目采購需求管理，靈活開展服務項目政府采購活動，嚴格服務項目政府采購履約驗收管理，推進政府采購服務項目績效評價。

12月31日 《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》實施，規范了PPP采購程序、爭議處理和監督檢查。

2015年

1月1日 《政府購買服務管理辦法（暫行）》實施，明確了政府購買服務的購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等內容，有利于加快推進政府購買服務改革。

3月1日 經國務院第75次常務會議通過的《政府采購法實施條例》正式施行。

點評：數據顯示，從2002年《政府采購法》開始實施到2013年這11年的時間里，全國政府采購規模由1009億元增加到16381.1億元。在這一過程中，我國政府采購制度不斷完善，對提高財政資金使用效益，創造公平競爭的市場環境，促進反腐倡廉發揮了積極作用。然而，政府采購質量不高、效率低下等問題的存在，以及經濟形勢的新變化，都要求推動政府采購制度改革。去年以來，財政部相繼在政府購買服務、政府和社會資本合作項目政府采購等方面下發了一系列文件，《政府采購法實施條例》也于今年3月開始實施，政府采購制度日趨成熟。按照財政部《2015年政府采購工作要點》，今年還將從完善政府采購法規制度體系、進一步發揮政府采購政策功能、強化政府采購監督管理等八個方面，進一步完善和深化政府采購制度改革。

力推政府改革

——簡政放權

2013年

12月17日 根據《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》，財政部取消中央國有資本經營預算節能減排資金審批，并將中央國有資本經營預算節能減排資金審批、中介機構從事會計代理記賬業務審批、境外會計師事務所來內地臨時辦理審計業務審批 3項審批權下放至省級人民政府財政部門。

2014年

2月13日 財政部將其牽頭實施的18項行政審批事項目錄予以公開，接受社會監督。

2月19日 財政部取消對金融資產管理公司債權轉股權方案和協議審核、1994年前簽訂合同或立項的房地產項目首次免征土地增值稅審批，并將財政部負責的會計從業資格認定下放至省級人民政府財政部門。

2月26日 財政部下發關于《進一步加強行政審批管理工作的通知》，要求財政部各單位不得在公開的項目目錄外實施其他行政審批，不得對已經取消和下放的審批項目以其他名目搞變相審批，堅決杜絕隨意新設、邊減邊增、明減暗增等問題。對違反規定的將嚴肅追究相關單位和人員責任。

8月21日 財政部、國家發展改革委員會下發 《關于進一步完善行政事業性收費項目目錄公開制度的通知》，要求將所有收費項目納入收費項目目錄管理，并向社會公開，以加強收費管理，制止亂收費、亂罰款和攤派等行為。

12月 12日 國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定新一批簡政放權、放管結合措施，促進轉變政府職能、建設現代政府；決定集中治理機關事業單位“吃空餉”問題，堵上蠶食財政資金的黑洞。

2015年

3月19日 財政部公布取消對財政有影響的臨時特案減免稅審批、中央財政農業綜合開發有償資金呆賬核銷和延期還款審批、豁免國有創業投資機構和國有創業投資引導基金國有股轉持義務審核、政府采購代理機構甲級資格認定、境外（包括港澳臺）會計師事務所在境內設立常駐代表處審批等5項行政審批項目。

——廉政反腐

2014年

4月25日 財政部黨組印發《關于推進財政部懲治和預防腐敗體系建設2013—2017年工作任務的實施意見》，要求堅決查處違紀違法案件，以零容忍的態度懲治腐敗；經過今后5年的扎實工作，不斷完善與財政職能和責任相適應的懲治和預防腐敗體系。

7月16日 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》。兩個文件明確了公車改革時間表和路線圖，全國范圍公車改革的大幕正式開啟。

7月28日 財政部和審計署聯合發出通知，決定在全國范圍內開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作，要求通過開展專項治理，堅決糾正和查處各種財經違法違紀行為，推進厲行節約反對浪費，從源頭上斬斷不良作風的“資金鏈”，確保中央八項規定落到實處。

2015年

3月5日 兩會《政府工作報告》要求“始終保持反腐高壓態勢，對腐敗分子零容忍、嚴查處。對腐敗行為，無論出現在領導機關，還是發生在群眾身邊，都必須嚴加懲治。”

點評：在全面深化改革大背景之下，以政府自身革命帶動重要領域改革，彰顯了政府大力推進改革的決心。政府自我革命，取消和下放行政審批權，積極轉變政府職能，創建服務型政府，不僅是優化政府管理的重要舉措，也順應民心，為人民帶來切實的福利。為此，財政部積極貫徹落實“簡政放權”要求，截至目前，財政部提出的于 2013年至2014年取消下放13項審批事項的目標全部實現，行政審批事項減少率達52%，超過本屆政府提出的任期內減少三分之一審批事項的目標。2014年，政府提前兌現了“本屆政府減少1/3行政審批事項”的承諾。而政府改革的另一重要行動是大力推進反腐，十八屆三中全會以來，反腐工作取得了重大成效，對一大批“蒼蠅老虎”進行了嚴厲處罰，反腐的幅度和力度之大令人驚嘆。今年兩會報告提出，要加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府，增強政府執行力和公信力，為進一步推進政府改革指明了方向。

規范地方債務管理

2014年

3月21日 財政部印發《地方財政管理績效綜合評價方案》，其中加強債務管理是此次方案的一大亮點。根據該方案的規定，以政府性債務率、新增債務率、償債率、逾期率等為對象，評價地方政府性債務風險程度和管理情況，引導和督促地方加強政府債務管理，防范和化解財政風險。

5月 19日 財政部宣布，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。同時印發的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》規定：試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模限額；試點地區要按照市場化原則發行政府債券，并開展債券信用評級。

10月23日 財政部印發 《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求各地方政府須對2014年12月31日前尚未清償完畢的債務進行清理甄別，目的是清理存量債務，甄別政府債務，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。

2015年

3月12日 《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》實施，進一步規范地方政府債務管理。

3月18日 財政部印發《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》，規定將專項債券收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理。

4月2日 財政部印發 《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，規范地方政府專項債券發行行為，進一步加強地方政府債務管理。

點評：地方政府債務總量究竟有多少，一直是個黑洞，對于外界來說是個謎。根據審計署發布的數據顯示，截至2013年6月底，全國省、市、縣、鄉四級政府地方債余額17.89萬億元。而據全國人大常委尹中卿估計目前地方債的實際規模很可能超過30萬億元。十八屆三中全會以后，地方債務管理逐漸步入規范化，中央賦予部分地方政府發行債券的權力，但不得超過國務院批準的發債規模限額，同時強調要高度警惕和防范地方債務風險，避免因管理漏洞引發大規模債務危機。從十八屆三中全會以來發布的關于規范地方債務管理的文件來看，政府加大了對地方債的管理力度，重點在推進地方政府債務管理規范化，使地方債盡量做到風險可控，以利于更有效地應對債務風險。《預算法修正案（草案）》四審通過后，新《預算法》對地方債給予了更加明確和詳細的規定，使其合法化，將其納入規范化管理軌道，正是順應了深化財稅體制改革的要求。