債務置換：現階段中國地方債規范化、法制化的重要過渡

●溫來成/中央財經大學中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長、教授、博士生導師

續運行，必須建立地方發債行為的有效約束監管機制，構建制度使地方政府債券發行必須以市場方式進行，市場定價、自愿公開交易，嚴禁各種形式的行政攤派；建立嚴格的問責機制，懲戒違反市場公平自愿交易準則的行為。■

債務置換：現階段中國地方債規范化、法制化的重要過渡

●溫來成/中央財經大學中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長、教授、博士生導師

自財政部今年推出1萬億地方債務置換發行計劃以來，引起社會各界高度關注，如何看待債務置換及如何評價其在我國地方債務管理的作用，是需要明確回答的問題。

在政府債務管理中，債務置換屬債務調整的一種，是用低利率、長期限的債券，調換高利率、短期限的債券，以減輕政府財政負擔，化解和防范債務危機。一般而言，政府舉借債務，是一種國家信用，必須恪守信用經濟的一般規則，不能隨意調整利率、期限、價格等債務發行條件。但在國家發生經濟危機、財政收支困難等特殊情況下，政府迫不得已可采用債務置換等調整措施，債權人也往往能理解和配合。因而債務置換是一種臨時、應急的債務管理措施。本次債務置換，也是對地方政府投融資平臺債務甄別為政府債務部分的置換，有一定的特殊性。

目前進行的債務置換，對于完成地方政府投融資平臺債務甄別、清理，實現地方債務管理的規范化、制度化和法制化，為地方經濟社會發展服務，具有十分重要的意義。通過債務置換，將原投融資平臺發行的城投債、舉借的銀行貸款、信托等利率高、期限短的債務，置換為利率低、期限長的地方政府債券。首先，有利于減輕地方政府利息負擔，減輕財政支出的壓力。其次，有利于調整債務結構，配合國家中期預算管理，平衡各年度債務還本付息支出，防止形成明顯的償債高峰期，或集中爆發債務危機。且在目前我國經濟進入新常態，經濟下行壓力增加，財政收入增長緩慢，甚至一些地區出現負增長的情況下，債務置換也有利于緩解目前各地財政困難狀況。

同時，也應注意債務置換的負面影響。債務置換只能減輕地方債務的部分利息負擔，為地方政府解決債務問題爭取時間，并不減少債務的本金規模，不是解決地方債問題的根本措施，只是目前的一種過渡辦法，最多將原投融資平臺舉借的債務置換，且能否實現還有待市場的檢驗。今年用債務置換的辦法解決到期債務的部分本金償還，其實質是借新債還舊債。在債務置換過程中，需要兼顧債權人的利益，完全按照財政部頒布的一般債券、專項債券發行辦法，以同期國債利率為依據，有一定的困難，江蘇等地在置換的過程中出現的爭議，也說明了這一點。各地招投標中標利率一般都略高于政府指導利率，是較正常的市場行為。對于償還當年到期債務本金的置換，一般不宜采用定向發行方式，否則給投資者政府強行發債的印象，有損政府聲譽。今年在債務置換初期時間緊、任務重的情況下，可以理解為一種例外。■