政府預(yù)決算公開存在的問題與對策

●吳雪香

財政預(yù)決算公開，對于保障群眾對財政預(yù)決算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有重要的意義。自2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國對政府信息公開關(guān)注度不斷加大，財政透明度每年逐步提高。2014年，新《預(yù)算法》首次將“預(yù)算公開”寫入法律，提出要建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度，明確了預(yù)決算公開的主體、內(nèi)容及時限，要求對政府間轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注的事項公開作出說明，并規(guī)定了違反預(yù)決算公開的法律責(zé)任。新《預(yù)算法》的出臺對促進我國預(yù)決算公開，增強預(yù)算透明度無疑具有重要意義。

為深入了解當(dāng)前預(yù)決算公開的現(xiàn)狀和不足，近期，財政部駐海南專員辦結(jié)合地方預(yù)決算公開情況專項檢查對政府預(yù)決算公開的現(xiàn)狀和原因展開調(diào)研分析，并提出了相應(yīng)的對策與建議，以期為進一步完善我國政府預(yù)決算公開工作制度，有效推動預(yù)決算公開工作提供借鑒。

一、政府預(yù)決算公開中存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然預(yù)決算公開力度逐年提高，但仍存在公開內(nèi)容不完整、不及時，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，公開形式雜亂，專業(yè)較強的財政預(yù)決算信息難以被公眾獲得并理解，公開的效果尚有差距等問題。

（一）對預(yù)決算公開工作重視不夠，少數(shù)預(yù)算部門未公開部門預(yù)決算信息

部分預(yù)算部門對預(yù)決算公開工作不夠重視，導(dǎo)致預(yù)決算公開工作在推行中存在一定難度，公開的水平參差不齊。少數(shù)預(yù)算部門未對本單位部門預(yù)決算信息予以公開，有的僅公開預(yù)算或決算，有的僅公開“三公”經(jīng)費情況，個別預(yù)算單位甚至對本單位的信息公開專欄設(shè)置密碼進入，等等。

（二）公開不及時

按新《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)決算信息公開應(yīng)于批復(fù)后20日內(nèi)公開。即便按照財政部36號文規(guī)定的“批復(fù)后20個工作日內(nèi)公開”的時限，仍有許多部門預(yù)算單位超出上述規(guī)定時限公開。調(diào)研結(jié)果顯示，超出規(guī)定時間公開預(yù)決算信息的部門單位占比高達62%（占檢查總數(shù)比例，下同），個別市縣所有的部門預(yù)算單位均未按時公開預(yù)決算信息，問題非常突出。

（三）公開內(nèi)容不夠完整

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府預(yù)決算公開相對完整，而部門預(yù)算單位公開內(nèi)容完整性仍存在較大問題，主要體現(xiàn)在：

1、部門預(yù)算公開不完整。部分預(yù)算部門存在僅公開預(yù)算報表卻遺漏報表說明，或公開了報表說明卻遺漏報表，以及公開的報表不齊全等問題，占比達18%。

2、部門決算內(nèi)容不完整。部分預(yù)算單位存在公開了決算報表卻遺漏報表說明，或公開了報表說明卻遺漏報表，或公開的報表不齊全等問題，占比達13%。

3、政府預(yù)決算公開的內(nèi)容有待逐步推進完善。預(yù)決算公開自推行以來不斷得到重視，公開的力度不斷加大，但按照新《預(yù)算法》精神，相關(guān)內(nèi)容仍有待推進完善。如新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府應(yīng)公開的預(yù)算草案包括舉債情況說明、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付說明以及國有資本經(jīng)營收入和支出預(yù)算等內(nèi)容，之前由于相關(guān)規(guī)定允許市縣政府逐步公開，因此這部分內(nèi)容基本欠缺，尤其是國有資本經(jīng)營收入和支出預(yù)算，大部分市縣均未編制公開。

（四）部門預(yù)決算公開內(nèi)容不夠細化

1、部分預(yù)算部門未按照支出功能分類到項級科目。有的預(yù)算部門未將一般公共預(yù)算基本支出細化到經(jīng)濟分類公開，存在上述問題的預(yù)算部門合計占比23%。

2、“三公”經(jīng)費中普遍存在未公開增減變化原因等說明。公務(wù)用車購置數(shù)及保有量，以及公務(wù)接待費中發(fā)生國內(nèi)公務(wù)接待的批次和接待人數(shù)等情況未說明增減變化原因。如某市未公開“三公”經(jīng)費增減變化原因的預(yù)算單位占比高達82.86%；未公開公務(wù)用車購置數(shù)及保有量的預(yù)算單位占比14.29%；沒有按規(guī)定公開說明本單位的公務(wù)接待費中發(fā)生國內(nèi)公務(wù)接待的批次和接待人數(shù)情況的預(yù)算單位占比11.43%。

（五）公開的路徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致公眾難以查找

按要求，預(yù)決算公開應(yīng)在政府門戶網(wǎng)站或部門網(wǎng)站發(fā)布。而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然大部分部門預(yù)算單位均能按相關(guān)要求公開，仍存在公開路徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致查找困難等問題。如按規(guī)范路徑，某市部門預(yù)算單位的預(yù)決算信息應(yīng)發(fā)布在 “政務(wù)公開—財政信息—財政預(yù)決算”項下，但大部分預(yù)算單位的預(yù)決算信息均發(fā)布在“政務(wù)公開—財政信息—‘三公’經(jīng)費”項下。某市財政局還將2015年的部門預(yù)算說明發(fā)布在該局門戶網(wǎng)站“政策文件—預(yù)算管理類”項下，未放在預(yù)決算公開欄目。個別市縣政府門戶網(wǎng)站的政務(wù)公開信息檢索功能不完善，如輸入某單位查詢，可能會出現(xiàn)查找不到該單位相關(guān)信息，導(dǎo)致公眾必須通過海量的信息逐條查找。

（六）公開的內(nèi)容格式復(fù)雜，不容易解讀，公眾關(guān)注度不高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾對預(yù)決算信息關(guān)注度不高，反響不強烈，主要原因是財政預(yù)決算信息的相關(guān)表格和科目設(shè)置比較復(fù)雜，公眾不容易解讀。目前比較容易解讀的主要是“三公”經(jīng)費信息，而公眾比較關(guān)注的地方重大項目預(yù)決算信息仍未公開，也會挫傷公眾參與政府預(yù)算監(jiān)督的積極性，導(dǎo)致公開沒有達到預(yù)期效果。

二、原因分析

通過調(diào)研分析，筆者發(fā)現(xiàn)造成上述預(yù)決算信息公開存在問題的原因是多方面的，既有制度政策等客觀原因，也有主觀因素影響。綜合下來，主要有以下幾方面：

（一）預(yù)決算公開制度不健全

新《預(yù)算法》的出臺意味著我國財政預(yù)決算公開被正式寫入法律，但仍存在相關(guān)配套法律制度不健全，具體規(guī)定比較寬泛等額外難題；缺乏全國性統(tǒng)一的具體操作規(guī)程，導(dǎo)致各級政府在預(yù)決算信息公開工作中存在較大的自由空間和隨意性，公開的具體要求也都沒有予以明確的規(guī)范，實際操作起來必然造成無法可依、無章可循的局面，難免出現(xiàn)上述種種現(xiàn)實問題。

（二）預(yù)決算公開形式不統(tǒng)一

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各市縣、部門預(yù)算單位之間預(yù)決算信息公開的流程、內(nèi)容、格式、時限及渠道等，無論是形式還是內(nèi)容都不統(tǒng)一，沒有規(guī)范一致的公開模板，難以保證地方政府預(yù)決算公開的準(zhǔn)確性和完整性。

（三）各級政府部門重視不夠，宣傳引導(dǎo)力度不大

一是各級政府領(lǐng)導(dǎo)和部門預(yù)算單位負責(zé)人思想上重視不夠，對財政預(yù)決算信息公開意義認識不足；二是本部門對預(yù)決算信息公開工作把關(guān)不嚴(yán)，相關(guān)工作人員認識不到位，工作責(zé)任心不強；三是政府對公眾的宣傳引導(dǎo)力度不夠，致使公眾的關(guān)注度不高，主人翁意識不強，監(jiān)督責(zé)任感淡漠。

（四）預(yù)決算公開監(jiān)督不到位

一是內(nèi)外部相關(guān)職能部門監(jiān)督檢查較少，導(dǎo)致向社會公開預(yù)決算信息時出現(xiàn)公開的內(nèi)容不完整、不夠細化，公開的時間不及時等諸多問題，且沒有建立相應(yīng)的問責(zé)機制，難以體現(xiàn)監(jiān)督成效；二是媒體和公眾監(jiān)督效果不明顯，不能有效發(fā)揮社會層面的監(jiān)督促進作用。

三、對策及建議

（一）加強頂層制度設(shè)計，使預(yù)決算公開具體工作有法可依

針對目前相關(guān)配套法律制度尚不健全完善，具體規(guī)定比較寬泛，缺乏全國性統(tǒng)一的具體操作規(guī)程，導(dǎo)致各地政府和部門預(yù)決算公開存在較大的自由度和隨意性、做法不一等問題，建議進一步加強頂層制度設(shè)計，建立健全相關(guān)制度，統(tǒng)一預(yù)決算公開的具體要求和問責(zé)機制，讓預(yù)決算公開具體工作有法可依、有章可循，確保新《預(yù)算法》精神切實落到實處。

（二）建立健全預(yù)決算公開長效機制，進一步規(guī)范公開工作

各級政府應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)要求，建立健全預(yù)決算公開長效機制，進一步明確預(yù)算公開的責(zé)任主體，對公開內(nèi)容、公開格式、公開時限及公開渠道等進行規(guī)范，確保預(yù)決算公開工作有序推進。

1、明確預(yù)決算公開主體責(zé)任，建立監(jiān)督獎懲機制。目前部分預(yù)算單位對預(yù)決算公開工作不夠重視，而財政部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，對其他預(yù)算單位缺乏有效的督促落實手段，主要原因是預(yù)決算公開主體責(zé)任不明確。因此，各級政府應(yīng)明確預(yù)決算公開的主體，遵循“誰公開誰負責(zé)”的原則，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，在規(guī)定時限內(nèi)沒有及時公開或沒有將公開情況及時反饋給財政部門的，由政府給予通報問責(zé)，認真落實預(yù)決算公開的責(zé)任，同時制定有效的獎懲辦法，在嚴(yán)格的制度約束下保證預(yù)決算公開的及時發(fā)布和公開信息的真實合理。

2、統(tǒng)一規(guī)范預(yù)決算公開形式，保證預(yù)決算公開的準(zhǔn)確性和完整性。檢查發(fā)現(xiàn)，各市縣、部門預(yù)算單位之間預(yù)決算公開無論是形式還是內(nèi)容都不統(tǒng)一，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范公開的流程、內(nèi)容、格式、時限及渠道等，制定統(tǒng)一的公開模板，指導(dǎo)各級地方政府預(yù)決算公開工作深入推進，確保預(yù)決算公開的準(zhǔn)確性和完整性。此外，鑒于財政預(yù)決算信息的相關(guān)表格比較復(fù)雜，不容易讓公眾解讀，建議將公眾比較關(guān)注的內(nèi)容和格式簡單通俗化，切實提高公眾監(jiān)督的積極性。比如：預(yù)決算信息公開的路徑統(tǒng)一掛在政府部門門戶網(wǎng)站的 “政務(wù)公開—財政信息—財政預(yù)決算”專欄，且檢索功能要完善，便于公眾點擊打開網(wǎng)頁閱讀，也便于接受公眾的社會監(jiān)督。此外，鑒于財政預(yù)決算信息的相關(guān)表格和科目設(shè)置比較復(fù)雜，公眾不容易解讀，建議將公眾比較關(guān)注的內(nèi)容和格式簡單通俗化，切實提高公眾監(jiān)督的積極性。

3、建立應(yīng)對預(yù)決算公開突發(fā)應(yīng)急機制。省級政府應(yīng)建立應(yīng)對預(yù)決算公開的突發(fā)應(yīng)急機制，規(guī)范預(yù)決算公開后媒體采訪和公眾輿論的處理原則和要求，尤其是面對媒體和公眾質(zhì)疑提出進一步查驗等要求的處理原則。避免由于各級政府和部門預(yù)算單位處理不當(dāng)誤導(dǎo)和嚴(yán)重影響政府形象等情況發(fā)生。

（三）加大宣傳和引導(dǎo)，樹立預(yù)決算公開理念，營造預(yù)決算公開的良好氛圍

政府信息公開是“權(quán)力在陽光下運行”的必然要求。各級政府應(yīng)高度重視預(yù)決算信息公開工作，認真學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于預(yù)決算公開工作的有關(guān)要求，加大政府宣傳和引導(dǎo)，使財政預(yù)決算公開在政府部門和公眾之間形成一種理念。強化公眾的主人翁意識和監(jiān)督責(zé)任感，尤其對公眾比較關(guān)注的重點項目預(yù)決算要逐步公開，共同營造預(yù)決算公開的良好氛圍，推進預(yù)決算公開工作常態(tài)化。同時，政府預(yù)決算信息公開是政務(wù)公開工作的基礎(chǔ)，關(guān)系到預(yù)算部門使用財政資金是否合理、合規(guī)、高效，財政部門要加大對預(yù)算單位的宣傳培訓(xùn)，增強預(yù)決算公開的自覺性；加強普及財政基本知識方面的宣傳和教育，讓更多公眾掌握基本的財政預(yù)決算方面知識和政策。例如，組織專家定期在媒體公開講解授課，尤其是關(guān)于新《預(yù)算法》的輔導(dǎo)講解宣傳，提高公眾對于財政預(yù)決算基本知識的普及水平，營造預(yù)決算公開的良好氛圍。

（四）加強外部監(jiān)督，發(fā)揮促進和推動效應(yīng)

政府財政預(yù)決算信息公開的目的是保障社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立公開透明的現(xiàn)代預(yù)決算體制，有利于打造“陽光政府、責(zé)任政府、廉潔政府”。而要切實做到這一點，離不開社會各界的監(jiān)督和支持。

一是各級人大要提高對政府信息公開的關(guān)注度，切實發(fā)揮人民代表的監(jiān)督作用，有效開展執(zhí)法檢查和專題調(diào)研，更好地推進政府信息公開，切實提高政府公信力。

二是新聞媒體要有效發(fā)揮輿論監(jiān)督平臺作用，及時收集反映信息公開的輿論，有效發(fā)揮社會公眾監(jiān)督效應(yīng)，積極引導(dǎo)政府信息公開健康發(fā)展。

三是各級財政部門、審計部門應(yīng)加強對預(yù)決算公開的監(jiān)督檢查力度，建立相關(guān)監(jiān)督機制，定期或不定期對預(yù)決算公開進行檢查。對不認真落實預(yù)決算公開的部門和單位要嚴(yán)肅處理，有效發(fā)揮監(jiān)督促進作用。