棚戶區改造項目中狹義PPP模式應用的優勢、風險及對策分析

王婷玥　張　棋　李曉蒙　葉伊銘　鄭秋晗

棚戶區改造項目中狹義PPP模式應用的優勢、風險及對策分析

王婷玥張棋李曉蒙葉伊銘鄭秋晗

一、引言

棚戶區的改造一直是我國一項重要的民生工程，是為了從根本上改善棚戶區居民的居住條件和生活水平而進行的新型城鎮化改造措施。目前，棚戶區改造已在各地普遍展開，2008年至2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內部二元矛盾，提升了城鎮綜合承載能力，促進了經濟增長與社會和諧。但仍有部分居民居住在棚戶區中，因此，進一步推進棚戶區的改進工作，擴大改造的范圍，十分具有必要性。2014年，在中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中更是在專欄五中單獨提出了棚戶區改造行動計劃。

作為一項公共工程，傳統思維一般認為改造棚戶區當然是政府的法定職責。而近些年來國內外在理論和實踐中新興一種私人資本入股，共同完成公共項目的改造方式——PPP模式（Public-Private-Partnership），一些項目已將PPP模式引入棚戶區改造中。基于這樣的背景，對于PPP模式實際經驗中展現的優勢、風險及風險對策的討論顯得更加有意義。PPP模式分為廣義與狹義兩種概念，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。目前絕大多數棚改項目的實施主體還是由政府指定的國有企業，其它企業不敢也很難進入棚改項目。相對廣義PPP，狹義PPP模式更強調政府和私人部門的參與及在項目公司中占有股份，以實現資本籌集和項目運營全過程中的市場參與機制。政府與企業以狹義PPP模式有機結合有利于突破棚戶區改造現有困境，推進項目進度，而根據國務院發改委對PPP模式的界定，也反映了國家倡導的是狹義PPP模式。

二、狹義PPP模式下棚戶區改造模式的優勢分析

狹義的PPP模式改變了傳統項目的主體關系，政府前期進行考察立項等準備工作，指定一個國企發起設立棚改項目公司，進行一次性招投標。私營企業以棚改方案競標，中標者入股棚改項目公司。政府與項目公司簽署特許經營協議，并將土地的一級、二級開發權同時授予此項目公司，進行整合開發。其中，國有企業以土地價值作價入股，二者所占股份比例按預期地價和房、地價之差的比例計算，雙方可通過協商進一步調整，雙方收益也按股份比例分配。本文將從項目實施的角度，來比較狹義PPP模式與典型棚戶區改造模式的優劣。

（一）私營企業入股項目公司，優化方案設計

在傳統的棚戶區改造方式下，一級開發和二級開發的實施主體是分開的，而且在一級開發階段中利潤率不高、風險較高，但是作為實施主體的私營企業只能拿到固定的收入，這樣，風險與收益不成正比，私營企業為獲得較高利率，可能會在方案制定時不顧項目質量而盡量降低成本，這時候就可能出現私營企業的道德風險。

在狹義PPP模式下，政府通過考察立項等準備工作，指定一個國營企業作為棚戶區改造項目公司，再進行招標工作，競標成功的私營企業將入股棚戶區改造項目公司，政府與棚改項目公司簽訂特許經營合同，將土地的一級、二級開發權同時授予項目公司，進行整合開發。這樣，私營企業全程參與到棚改項目中，所得利潤是依據其股份所占項目公司總收入的部分，私營企業就會考慮長遠利益，使得項目方案設計更符合公眾利益。

（二）項目公司股份制度，促進公正公平的利益分配

在傳統的棚改方式下，一級二級開發階段是分開的，各階段的利潤等于各階段的收入減去成本，一級開發一般工作難度較大風險較高，但只能獲得固定的收入，所以一級開發商的收入與風險不成正比，棚改工作難以進行。

（三）拓寬融資渠道，防范資金斷裂

傳統的以私營企業為實施主體的改造方式下，由于拆建是分離開的，一方面，一級開發主體無法被確定為后續的二級開發建設主體，造成實施主體的權益不明晰，因缺少抵押物，項目融資能力不足等問題導致該項目難以融資。另一方面，二級開發中，項目的融資工作由私營開發商獨立完全承擔，政府并不給予實質性的擔保承諾。資金平衡難度大，投資周期長，資金回籠時間長，導致工程有停滯甚至爛尾的風險。

（四）加強溝通，優化行政審批

工程建設階段，設計審批事項眾多，如建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證等眾多繁雜的行政許可或授權。任何一個環節出現問題，都有可能使整個工程陷入停滯，降低工程實施進度，大量增加不要成本甚至超支。

在狹義PPP模式中，政府將一級開發與二級開發打包一并授權給特殊項目公司，簡化了審批事項。特殊項目公司通過與政府之間訂立特許經營協議形成契約關系，充分保證了項目公司與政府之間的平等市場地位，對話渠道更為通暢，項目公司對所涉及的各項要求已十分明確。從而為項目公司在工程建設的具體實施掃清了障礙，降低項目的擱置，將成本控制到預算方案之內。

（五）加強監管，保障項目質量

以私營企業為實施主體的改造方式中，政府主要是參與項目的前期批準和進入監管進行事前監管，比如財政部門、建設部門、環境部門在項目方案審批和私人資本準入上的監管比較嚴格。而事中監管多是常規的行政審批，事后監管主要是相關部門對建設工程竣工后的驗收備案。雖然事前監管中，政府部門以社會效益為根本出發點，從部門職責角度考慮，準入標準也很高。但是，在項目運營期間，政府對項目的控制力十分有限。而私人資本整體接收了項目建設工作，高度的市場化運營機制和目標難以保證公共利益得到較好的滿足。

而狹義PPP模式下，代表公共部門的國企通過土地作價入股，成為特殊項目公司的股東，直接參與公司各類事項的決策，保障了公共利益的話語權，有利于確保項目不偏離其公益性的方向。項目運營期間有綜合性獨立監管部門、審計部門、監察部門全方位的監管，保證項目不僅符合政府一般規定，還滿足棚戶區改造方案的相關要求。

從以上各因素分析中不難看出，狹義PPP模式是一種更為規范化、合理的機制，從實施上優于傳統的棚戶區改造模式，具有極強的實踐意義。

三、PPP模式的實施風險及對策

（一）政治風險

狹義PPP模式下的棚戶區改造相較于私人企業為實施主體的改造方式，最大風險來自于政治。第一，當前很多政府領導沒有轉變思想，傾向于將PPP模式定義為一種融資方式，而不是將私人主體視為與自己平等的市場主體；第二，PPP模式棚改一般運營時間長，經營活動涉及面廣。這就要求從全局上有一個統一的政策支持和一貫的領導體系。但是，分管棚改工作的領導職位卻面臨著組織人事調動而時有變更。一旦工作思路跟著領導一起走，政策朝令夕改，改造工作將會面臨巨大的風險。第三，信息公開制度不健全，可能會使PPP模式成為尋租貪腐、官商勾結的便捷途徑。

要解決這些問題，首先要求嚴格審核PPP棚改項目方案，在棚改中要引入市場機制，而非僅僅將私人資本當做彌補政府財政困難的手段。其次，政府在成立棚改領導集體時，認真學習有關PPP模式的基本理論，轉變認識和工作作風。再次，要嚴格履行特許經營協議中的有關政府應承擔的義務，遵守契約精神，保證“換領導不換腦袋”，杜絕領導一言堂，一支筆的作風。此外，完善溝通渠道，建立入股私人資本與政府溝通的專用通道。最后，建立健全信息公開制度，保持項目運行高度透明化，建立便捷有效的監督舉報平臺，及時糾正不合法、不合規的行為。

（二）建造風險

項目建造風險是由于某些不確定性因素而引起的對項目建設不利的影響，主要有土地拆遷和補償、設備或材料進口限制、成本超支、融資成本增加、工期或質量風險、承包商違約、工程變更所引起的工期、成本變化（完工風險）、環境破壞、考古歷史文物的保護、施工不可抗力等。

（三）運營風險

運營風險是指項目在運營過程中，由于外部環境的復雜性和變動性以及主體對環境的認知能力和適應能力的有限性，而導致的運營失敗或使運營活動達不到預期的目標的可能性及其損失。PPP項目中常因遇到因經營風險導致的項目失敗有政府違約、項目公司違約、項目公司中止合同、持續性的環境破壞等，其中企業及政府信用是運營風險問題的主要源頭。

解決棚戶區改造的運營風險，首先在于確立政企雙方的責任意識，公開招標選擇有資質的企業，政府與企業加強溝通，并強調項目的公共環保意識，同時還應歡迎輿論監督，適當披露和宣傳棚改項目的意義。

（四）法律風險

狹義PPP模式主要面臨兩個法律風險。一是PPP模式剛剛在我國興起，法律法規不健全。有關的法律規定多以部門規章，地方政府規章的形式出現，有些條款不成熟，且各規章規定常發生法律沖突。二是由于項目涉及主體多，法律關系復雜，很容易出現權責界限不清，規定不明的風險，項目運營期間各種矛盾頻頻發生。

為此，應當是完善法律法規的制定，充分借鑒國外立法規定，填補法律空白。由全國人大制定在全國范圍內具有法律效力的法律規范，以協調各級政府，各政府部門之間的利益，規范各級政府部門的立法活動。由于PPP項目具有技術性較強，在擬定項目合同時，擁有專業知識人提供的意見往往能幫助項目規避法律風險，減少爭訟。

綜上，通過對于棚改項目實施中典型的私營企業主導模式與狹義PPP模式對比，可以看出PPP模式更為規范化、合理化的融資改造模式，具有極高的應用價值與持續性。然而，PPP模式在實施中仍面臨眾多問題，本文從風險角度分析了項目風險并討論了相關的對策。通過對于風險的及時預測與應對，有望使棚戶區改造模式中的PPP模式成為一種規范化、常態化、可持續的模式。

課題名稱：

中南財經政法大學大學生創新訓練項目結項報告。

（作者單位：中南財經政法大學）