殊途同歸：英國電信業改革鏡鑒

藍戈智庫 | 云晴

殊途同歸：英國電信業改革鏡鑒

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國有企業改革是國家經濟體制改革中的一個重要環節，也與國家的政治體制改革密切相關。電信行業改革作為國有企業改革的一個組成部分，涉及到分配、壟斷、效率和體制等一系列復雜的問題，如何合理地選擇改革路徑成為當前電信行業的關注點。英國電信業從30年前開始的電信業改革，讓英國電信行業從完全的國有化轉變成為高度市場化，產權歸屬由國家所有變為企業和個人私有，整個行業結構和發展模式發生了翻天覆地的變化。觀察英國電信業改革的歷程，有助于我們探究今天中國電信改革的可能方向。

從凱恩斯主義到新自由主義

英國電信行業改革，或者說英國國有企業改革中的電信行業分支是從政府干預的意識形態變化開始的。20世紀70年代之前，主導西方世界的公共管理意識形態是凱恩斯主義。凱恩斯認為，傳統自由主義“看不見的手”是無法實現資源有效配置的，原因在于：自由主義提出的個人出于自身利益獨立行動將會帶來最大社會財富總量的結論，是建立在種種不現實的假設之上的，在實際運作中無法成為現實。政府應該通過干預實現資源的有效配置，例如通過政府投資、稅收政策、利息政策、反壟斷政策、國外投資等手段實現充分就業和刺激私人消費或者投資。20世紀30年代的大蕭條使得凱恩斯主義成為西方公共管理政策的主流，政府在社會經濟活動中扮演著非常重要的角色。政府追求滿足公民“從搖籃到墳墓”的一切需求的社會結構建設，隨之而來的是用國家包辦形式為公眾提供公共服務，國家通過強制性合并的方式形成了一系列國有企業。

從經濟學角度看，政府干預的經濟合理性是建立在效率標準上的。政府干預的必要性在于它是否能夠補償市場失敗所產生的效率損失。如果在效率與平等之間存在一種替代關系，也就是說，如果公共部門的增長要以犧牲經濟增長為代價，從而公共部門的增長最終導致生活水平增長緩慢，那么政府干預就失去了合理性。這一意識形態的變化導致了70年代末撒切爾夫人上臺后實施國有企業私有化改革，以國有化形式構建公共事業，期望能夠產生更高的社會效率、政府更好地承擔公共服務。但是在實踐中，一方面社會服務水平不斷受到民眾的詬病，國有企業普遍呈現出效率低下、效益差、缺乏競爭力的局面，另一方面英國政府用于社會保障和社會福利的支出又在逐年上升，政府壓力巨大。

20世紀70年代末出現的石油危機讓新自由主義（應該取消以需求管理政策為基礎的國家全面干預經濟的政策）取代凱恩斯主義成為公共管理理論的主流。新自由主義反對任何形式的宏觀經濟干預措施，理由是在完全競爭的經濟中，市場能夠自發調節經濟均衡。政府的作用是制訂規則，并向公眾發布政策規則以及政府所掌握的各種信息。政府干預經濟的政策措施，無論是擴張型還是緊縮型都只會把經濟弄得更糟。公共管理意識形態的變化、國有企業服務提供走入困境、政府對社會效率的追求，讓電信業發展歷程在這里出現了一個大拐彎。

其時，英國電話系統作為郵政的一部分，擁有許多國企最惡劣的特性：官僚壓制技術創新，用戶被藐視，買部新電話要等好幾個月，而且用戶不能自由選擇服務種類。撒切爾夫人用其一貫的鐵腕語氣稱：“我帶著一個目的來到這個辦公室：讓英國社會從依賴走向自立，從“人人為我”到“我為人人”；建立一個奮起直追的英國，而不是消極怠工的英國。”

一階段改革：實現國企私有化

在新自由主義經濟思想的指導下，英國政府對電信行業實施了如下改革。

第一，通過股份制改革出售國有資產。通過股票交易改變國有企業的所有權，實現行業整體私有化。通過這種方式，一方面實現國有企業產權的清晰化（具體落實到自然人），解決了傳統國有企業“產屬虛化”的問題，從而為效率的提升奠定了重要基石；另一方面讓政府獲得了相當的資金。值得一提的是，在民營化的過程中，英國政府很好地把握了競爭性領域和公益性領域的尺度，同時通過“黃金股”的概念保留了對企業的特定權利，以防企業在完全失去政府控制下可能出現的一些不利影響。此外，在所有制轉變過程中英國政府鼓勵原有國有企業職工購買和持有企業股份，這也部分解決了企業所有者和經營者之間的代理關系造成企業經營投入意愿不足的問題。

第二，放松政策管制，打破國家產業壟斷格局，消除進入行業的行政壁壘，使得有意參與競爭的私營企業可以進入行業，構建了行業的競爭格局。這一點在一定程度上解決了國有企業常常被詬病的“通過政策性盈利掩蓋經營性虧損”的問題。例如：企業獲得的經營許可牌照成本、頻譜成本、扶持性政策等信息都透明化以后，企業的經營效率就能夠相對準確而且公正地得到評價了，這對于國有企業而言未必不是一個好消息。

第三，通過特許投標、合同承包、鼓勵私人提供可市場化的產品或服務，將私人企業引入到服務提供領域，使得國有企業和私營企業處于競爭的境地優勝劣汰。

第四，通過政策提供保障。在撒切爾夫人“人人努力，消除消極怠工”的指導思想下，英國通過《電信法》，廢除了英國電信的獨家壟斷經營權，允許私有化。同年，國營的英國電信改為英國電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；1991年英國政府又出售了48%的BT股份，使得英國最大電信公司全部民營化。隨后英國電信市場全部開放，并取消電信業務許可證制度，改為備案制度。

二階段改革：營造競爭環境

英國電信業在改革的第一個階段實現了私有化，但并未完全解決公共服務質量的問題。其原因在于提供服務的企業缺乏競爭對手，從而缺乏提升服務質量的動力和壓力。于是，英國政府又開展了二階段營造競爭環境的改革工作。當時BT在英國固話市場占據了壟斷性的市場份額（73%），為了限制其壟斷地位并減輕監管負擔，OFCOM（英國通信管理局）出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷地位的政策，并提出分拆BT的建議，即將其網絡部門BT Wholesale與BT Retail分拆。BT當時提出了幾點反對意見：阻礙技術創新發展動力，影響英國21世紀網絡計劃（類似于國家寬帶計劃），同時通過主動開放網絡給競爭對手以證明可以削弱壟斷而無需分拆等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競爭的劇烈程度，使得政府對壟斷者的管制更為嚴格——這在實現更有效率電信市場的同時，提升了BT的活力和實力。

英國電信業的私有化歷程成為競爭性國有企業退出并實現私有化的典型案例。贊成者認為：該改革幫助政府尋找到了正確的定位，實現了行業效率的大幅提高。例如在國企改革之前，英國政府每年要給國企提供28億英鎊的補貼，改革之后通過出售資產讓英國政府總共收入了660億英鎊，而這些國企改革后每年上繳的稅收竟然比過去的補貼還多33億英鎊。從政府的角度來看，不干預反而有更好的收益，服務質量和水準也反增，行業潛力被極大地激發。

2005年英國電信改革又經歷了一個標志性的階段：英國成立Openreach管理母公司BT的本地接入線路資源以實現網絡和業務應用的分離，與BT在辦公地點、財務、人員等方面實施內部相互分離。這一舉動打破了運營商利用基礎網絡實現的“最后一公里”壟斷。需要說明的是，盡管網業分離意味著電信業務分類明晰且分類經營，然而這一改革舉措的效果還有待時間加以檢驗。因為隨后出現了Openreach投資動力不足、網絡升級遲緩、提供的網絡接入產品缺乏靈活性而無法滿足各類企業業務的需求，以及批發價格爭議大等問題。

中國改革存相似之處

2014年初以來，國內電信市場改革舉措頻現，政府也通過輿論及舉措不斷釋放出政策及行業管理思路調整的信號。從放開虛擬運營市場、引入民資、成立鐵塔公司做類似橫向切割、放開價格管制，直至印發《關于加快高速寬帶網絡建設推進網絡提速降費的指導意見》的國家戰略要求，不到兩年時間內似乎走完了西方國家幾十年的改革路途。在這么短的時間內，各個利益相關方對改革目標、路徑及所經歷階段理解有差異。其中利益相關方包括政府、基礎網絡架構投資者、基礎網絡建設者、應用建設者、運營商、專業行業用戶、公共服務提供者等（在中國基礎網絡架構投資者、基礎網絡建設者、部分應用建設者、運營商的角色會重疊在運營商身上，但隨著網業分離、虛擬運營的推進，該情況正在發生變化）。于是，在推進改革的過程中，一些事件常常會引發各方的不同反應。再加上各種基于不同立場媒體的推波助瀾，造成討論偏離專業方向并進入情緒的宣泄狀態，這其實無益于整個行業的健康有序發展。

如果做一個類比我們可能會發現，正在發生的改革或多或少在英國電信改革史上都能找到相似的痕跡。

首先是意識形態都體現出新自由主義的指導思想。《大學》中說“國不應以利為利，應以義為利也”。公共領域和資源壟斷行業由政府經辦，競爭性領域由民間經辦，由市場配置資源，是符合契約精神和經濟原則的模式。只是出于對歷史傳統和政治因素的考量，這一形態呈現出多態性，而不像英國政府改革時那樣直接。但究其根本，這是非常重要的理論出發點。

其次是改革的路徑。英國電信改革的路徑可以簡要概括為：國有企業分類-競爭性國有企業退出-所有權更換/私有化-引入競爭機制強化競爭市場-完善電信法規-網業分離消除“最后一公里”壟斷。相對應我國電信改革的路徑可以概括為：成立鐵塔公司，通過網業分離實現電信行業國企分類（基礎資源壟斷類企業和競爭性企業）-引入虛擬運營商，在競爭性業務領域引入競爭機制強化競爭-通過在寬帶領域進行混合所有制試點嘗試所有制更換/私有制的可能性-提出“提速降費”要求，給國有企業提出效率標桿倒逼企業實現效率提升，同時提出寬帶建設的國家戰略。

對比一下，除了在電信法規的完善方面沒有太大動靜，我國的改革步驟都與英國電信改革歷程有一定的對應關系。由此我們可以看到，下一個階段電信行業的發展情況、效率情況應該是這些已經發生以及未來即將發生的影響因素共同作用的結果，而且這些結果的呈現需要時間，單純將這些影響因素的個體拿出來分析會有失偏頗。

如果借用咨詢行業的S C P（structure-conduct-performance，結構-行為-績效）模型來對改革進行分析，我們今天看到的一切只是外部沖擊因素，它們是指企業外部經濟環境、政治、技術、文化變遷、消費習慣等因素的變化落實到行業結構的變化、企業行為等，對于這些我們仍需足夠的耐心和多角度的觀察。（注：本文獲得2015年三亞市哲學社會科學規劃課題支持。）