“互聯網+”大潮下，電信競爭機制如何優化？

藍戈智庫 | 云晴

“互聯網+”大潮下，電信競爭機制如何優化？

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盡管智能家居市場向好、資本熱烈追捧，然而在從概念到落地的過程中，智能家居市場的表現似乎并不那么樂觀，不過這依然擋不住企業前進的熱情。

近年來，隨著虛擬運營市場的放開、民營寬帶運營商的進入，以及混合所有制的開啟和鐵塔公司的成立，電信行業競爭機制優化成為一個炙手可熱的話題，甚至有傳言稱中國電信和中國聯通即將合并，以打破中國移動一家獨大的格局。

“互聯網+”的風行使進一步打破壟斷、建立更優的競爭機制成為各方共識。然而，各利益相關方對競爭機制的理解并不相同，并且受影響程度也不同，因此改革各種措施常常會引起各方不一樣的反應。

從政府角度看，管制政策要爭取獲得社會總體福利的增長，或許對于單個乃至若干個公共部門不一定是最佳方案，但是只有上升到社會總體福利的角度，才能真正理解管制政策的設計初衷。

五大方式強化市場競爭

以目前的市場結構在產業中引入或是強化競爭的模式主要有如下幾種：自由進入的縱向一體化模式、縱向分割模式、橫向分割模式、網業分離模式和數網競爭模式等。鑒于目前國內電信運營服務基本都是全國范圍的，各類政策區域性差異不是很大，因此本文對橫向分割模式不做討論。

自由進入的縱向一體化模式對壟斷因素的關注點主要集中在市場進入條件方面，這種模式下企業仍然經營原有的縱向一體化業務，但在競爭領域允許競爭者進入。這是一種比較保守的改革形式，其優點在于能夠保持原有企業的規模經濟和范圍經濟，但由于新進入的企業無論是規模和經驗上都處于劣勢，因此這種舉措難以在短期內形成市場競爭格局。另一方面，市場競爭參與者也在嘗試與行業監管者進行博弈，希望通過并購、合并等減少經營者的數量，從而強化規模優勢、擴大業務經營范圍，形成與該舉措的反向博弈。

例如：法國寬帶虛擬運營商Free Mobile從2011年開始進入低價互聯網和移動通信服務市場，通過比主流運營商便宜一半的價格提供寬帶產品，成功地在短期內獲得了可觀的客戶規模，整體拉低了寬帶市場的價格，改變了整體市場格局。Free Mobile的CEO Xavier Niel表示采取該行動的依據是“利潤率過高”，他認為運營商當時獲得寬帶服務30%左右的利潤率過高了。Free Mobile的進入一定程度上實現了“定價權交給市場”的設計思路。

從上述案例中可以看到，在電信市場壟斷程度較高的情況下，通過市場許可證的管制實現自由進入的縱向一體化模式，對競爭態勢的影響比較大；而當市場競爭程度較高時，這種管制方式的作用就相對有限了。

縱向分割模式是指按照業務將行業定義出邊界清晰的相對市場，并進行分割。在一定的政策技術環境下，縱向分割曾經對優化競爭起到過積極作用，例如固定移動市場分離。但隨著業務融合的發展縱向分割模式存在的一個缺點被放大：垂直分離會引起很多內部交易外部化，交易成本會增加，這會抑制交叉融合型產品的發展。

網業分離模式指的是將具有自然壟斷特征的網絡元素與其他環節分開，前者維持獨家壟斷的經營格局，后者則開放市場，引入直接競爭。該模式的好處在于在基礎網絡和服務分離的情況下，原先的壟斷企業采取歧視性行為的動機大大減小。2014年鐵塔公司的成立，就是這一管制思路的具體實踐。這一模式存在“分離后會因為交易成本的增加，反而導致電信行業發展低效率”的風險，但總體而言，對競爭的推動是比較有效的。

數網競爭模式是一種激進的競爭引入模式，其含義是在產業的各個層面，甚至于具有自然壟斷特征的基礎網絡層面都引入競爭機制。和縱向分割模式、橫向分割模式相比較，該模式能夠打破區域和業務的界限，實現相互自由進入、業務交叉經營。這一模式可能會帶來整個產業從產品到商業模式的巨大變化。美國電信市場放開Wi-Fi網絡承載的電信服務就是這種模式的一次實踐。2015年，Google借助T-Mobile/Sprint的基礎網絡推出了允許用戶在Wi-Fi和蜂窩網絡之間進行切換的服務，這一將基礎承載網絡引入替代性產品的手段，將會給電信市場的結構帶來巨變。

“網絡中立”的前提：合理劃定業務邊界

在電信行業和互聯網行業邊界日趨模糊。雙方提供的服務相互滲透的情況下，管制政策的制定難度加大了。然而正是因為如此，服務和業務的邊界就更應該有清晰的定義，否則就有可能出現相對不公平的情況。

2015年2月，美國聯邦通信委員會（FCC）以3票贊成、2票反對，通過“網絡中立”提案。在這一提案中，電信運營商被要求向互聯網企業提供非歧視的服務質量和服務價格。

業界有一個支持“網絡中立”的觀點：互聯網更像是高速公路而不是快餐店，它應該在所負載的東西上保持中立。這種觀點似乎難以解釋一個事實：投入基礎網絡設施建設的電信運營商承擔了網絡建設義務，而未能分享互聯網企業提供服務所帶來的收益，這可能會對后續投資建設的積極性帶來負面影響。

如果運營商提供的業務服務范圍僅限于承載服務而根本不介入互聯網企業所提供的服務，即運營商的角色限于基礎網絡架構投資者、基礎網絡建設者，而非應用建設者、應用服務提供者，那么“網絡中立”政策應該相對寬松，即運營商可以針對互聯網企業采取一定的價格歧視；而如果運營商提供的業務服務范圍僅限于應用層面，即運營商的角色限于應用建設者、應用服務提供時，由于運營商存在其原有壟斷地位形成不公平競爭的風險，“網絡中立”政策應該相對嚴苛；在運營商提供從承載到應用整體服務的情況下，“網絡中立”政策應該根據情況尋找到合理的平衡點。因此，在分析“網絡中立”政策是否過分“嚴苛”時，運營商和互聯網企業之間的服務業務邊界劃定非常重要。

互聯網是一張分布式、非集中管理、盡力而為、對重點業務關鍵保障的網絡，它在頂級骨干網層面是完全沒有監管的。互聯網實際上是由許多張大小不一的骨干網連接而成的，不同骨干網之間因為網絡規模、市場勢力不同呈現出對等網絡、轉接網絡等形態，不同骨干網間的結算也不盡相同。這一情況給監管政策增加了復雜度。

因此，管制部門在管制對象發生變化并處于不停發展的情況下，跟蹤并明確被管制對象的業務范圍是實現有效監管的基礎和重要前提。

當前國內環境和對策

當前的國內移動通信市場已經呈現出競爭、壟斷和管制相平衡的格局：在固定寬帶市場，市場壟斷程度相對較高；運營商之間勢力不平衡、市場結構不夠合理的情況也還存在；國內電信運營企業業務范圍基本還在國內，國際業務開展帶來的收益未能形成規模。對于電信運營監管政策的未來方向，筆者提出如下建議。

第一，優化市場結構。有效競爭的市場結構至少應該能夠給消費者帶來更低的價格、更高的質量、更多的選擇以及在此基礎上保持產業持續、健康、協調發展。因此，市場競爭主體的設計非常重要，這不僅是運營商數量的問題。在市場化程度很高的英國移動通信市場，經過和記黃埔的并購后，移動運營商數量也只是從4家減少到3家。類似的主要運營商從4家變為3家的還有荷蘭、希臘和奧地利等。

成立鐵塔公司、通過網業分離模式將自然壟斷市場和非自然壟斷市場分離，是一個在當前環境下，從移動通信行業發展來看合理的舉措。從管理機制而言，通過網業分離可以進一步明確管理者和被管理者的關系。目前，我國基礎電信運營商仍為國有企業或國有股份絕對的控股企業，沒有建立完全的“委托—代理”機制。如果監管部門和企業之間的產權所屬關系不明確，電信企業就無法作為平等的市場主體參與競爭。監管部門所兼備的市場投資者和行政管理者的雙重身份也無法分離。

因此在當前的國情下，國家應該明確其單一投資者的角色而不應該以任何形式干預企業的經營管理，最大程度上實現有效的“委托—代理”機制。也就是說，業務分離出來以后，國家的角色更為弱化。為了針對不同的垂直市場采取不同的管制政策，那么下一個可能就是做縱向切割，將移動和固定寬帶分開，移動市場保持目前的競爭態勢，放開固定寬帶市場引入競爭，這樣或許能夠解決固定寬帶市場壟斷程度較高的問題。

在當前的環境下，鐵塔公司是一個有利于移動通信行業發展的合理舉措，通過網業分離可以明確管理者和被管理者的關系。面向未來，國家應該明確鐵塔公司單一投資者的角色而不應該以任何形式干預企業的經營管理，即業務分離出來以后，國家的角色更為弱化。

第二，推進電信企業的國際化運營，尋找新的增長市場的同時鍛煉提升國際運營能力：對標國外電信運營企業可以看到，很多運營商的收入組合中國際市場收入都占據了一定比例，這不但分擔了企業的經營風險，能夠從增長較快的區域覓得市場機會，還能夠充分積累不同形態市場的經營經驗。根據2014年的數據，德國電信在美國的營收（294億美元）是其在歐洲本土營收（130億美元）的兩倍還多。

國際化運營不僅是電信運營商的微觀行為，更涉及到宏觀政策的指導和支持。電信運營商海外投資過程中，國際化程度并不重要，識別具有結構吸引力的外國經濟體或投資目的地才需要重點關注。成功的目標市場應該具有這些特點：較高的人口—財富增長（足夠大的市場規模），較低的社會異質性（必須在深入了解一個國家的宗教、文化、習俗、法律、制度、政策的前提下，才能夠有效實現服務的本土化要求），較強的國際貿易往來，不存在殘酷的市場競爭以及政府監管對企業發展留有余地。這些都是需要從宏觀層面為企業發展創造的外部環境。從政府角度而言，一方面可以指導制定具有較低社會異質性的周邊國家和地區的戰略規劃；另一方面可以通過多種渠道為企業提供、傳遞和發布境外電信市場信息，提供信息咨詢服務，加強宏觀指導和微觀監督；政府還可以在稅收、金融、投資政策等方面為電信企業創造更好的環境。

第三，合理規劃運營商與互聯網企業之間的邊界。在與互聯網企業的業務邊界劃分方面，運營商表面上具備了基礎網絡架構投資者、基礎網絡建設者、應用建設者和應用服務提供者等角色，但在實際運作中應用建設者和應用服務提供者兩個角色難以和互聯網企業匹敵，因此強烈反對“網絡中立”。

在美國，通過數網競爭模式一些互聯網企業已經成功進入運營商的基礎網絡架構服務領域——例如Google提供的Google Fiber（光網絡）計劃和Wi-Fi計劃等。互聯網企業介入信息基礎架構的建設對運營商未必完全是壞事，或許是規模和范圍的原因，到目前為止Google和運營商之間尚能做到相安無事。另一方面，Google建設光網絡的目的是為了帶動應用而非和運營商簡單地在承載業務方面同質競爭，投資帶來的是產業升級和新業務領域的出現，這對運營商未必不是一種有益的推動。但這樣的結果使運營商與互聯網企業的業務邊界更加模糊，而監管設計也會更為復雜。

總而言之，由于技術、市場的快速發展，電信業競爭已經給管制政策提出了非常高的要求。在管制政策的設計方面，一方面需要充分發揮政策的基本作用，彌補市場機制的缺陷；另一方面需要考慮好外部環境注意適度，避免扼殺企業的創造力，使得經濟失去效率和活力。(本文獲得2015年度三亞市哲學社會科學規劃課題資助項目支持)