行政體制改革要抓住職能轉變這個核心

李利++李祥

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》提出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。目前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵階段，國內經濟運行中存在的深層次問題尚待解決，政府改善民生的任務依然十分艱巨和繁重，政府行政能力和風險應對能力仍有待進一步提高，而深化行政體制改革，加快政府職能轉變無疑是應對和解決以上難題的有效途徑。

政府在對國家和公共事務進行行政管理過程中所應當承擔的職責和應發揮的功能構成了政府職能。對政府職能進行科學合理的界定，是厘清政府與市場、政府與社會，政府內部中央和地方關系的基礎。而科學全面地對政府的職能定位，需要從動態和靜態相結合、內部與外部相結合、宏觀與微觀相結合等多維度出發，對政府職能進行審視。

進一步深化政府改革，離不開政府職能轉變。經過前幾輪政府機構改革，政府職能轉變已經步入深水區，因此，必須加深對職能轉變的認識，深刻領會職能轉變的必要性和緊迫性。首先，加快職能轉變是提升政府治理能力的內在要求，是完善社會主義市場經濟體制的題中之義，也是全面深化改革的關鍵環節。在統一認識的基礎上，必須對政府職責做出科學合理的界定，這是進行職能轉變的前提。明確政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。在明確政府職責的基礎上，確定職能轉變的目標和方向。其次，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府的公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府，這既是職能轉變的要求，也是職能轉變的方向。加快職能轉變必須堅持市場在資源配置中的決定性作用。職能轉變必須以深化機構改革為落腳點。行政機構是政府履行職能的組織載體，加快職能轉變必須深化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權和監督權三者既相互制約又相互協調的行政運行機制。

從政府運行角度出發，政府職能包括了決策職能、組織職能、協調職能、監督職能、考核評價職能等。決策職能，應推動決策的科學化、民主化，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。組織職能，應理順部門職責關系，嚴格控制機構編制，嚴格按規定職數配備領導干部，推進機構編制科學化、規范化、法制化。協調職能，加強各部門間的有序協調，密切聯系，形成分工明確、權責合理、通力合作的協調機制。監督職能，改善監督方式，由事前審批監督轉變為事中事后監督，綜合發揮多方監督主體的作用，提升監督水平，增強監督實效。考核評價職能，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。

有關政府的宏觀管理職能，在經濟領域主要表現為對經濟的宏觀調控，在社會領域主要表現為加強頂層設計，推動社會建設。對經濟的宏觀調控要改進調控方式和手段，強化發展戰略、規劃、政策的制定職能，加強跨部門、跨領域、跨地區信息交流共享，增強調控的科學性、預見性。同時，應當著力創造與社會主義市場經濟相適應的完善的法治環境、穩定健康的宏觀經濟環境和規范有序的市場運行環境。加強社會領域的頂層設計，加強社會治理，使社會各方面利益關系得到妥善協調，社會公平正義得到切實維護和實現。有關政府的微觀管理職能，在經濟領域主要表現為市場監管，在社會領域主要表現為社會管理和公共服務。減少政府對微觀事務的管理，市場機制能夠有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項都要規范管理、提高效率。在市場監管方面，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域。建立健全市場監管體系，實行“寬進嚴管”，加強對市場主體及其活動的事中事后監管，特別是將監管的重點放在人民群眾反映強烈、對經濟社會發展可能造成大的危害的領域上。加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，建立與經濟社會發展水平相適應的公平公正、惠及全民、比較完整、可持續發展的公共服務體系，更加有效地提供公共產品。

改革政府職能，應以行政審批權的削減和優化作為突破口。一是取消和下放一批行政審批事項。2013 年，李克強總理代表新一屆政府在記者招待會上承諾，在任期內要將行政審批事項減少三分之一以上。當時共統計行政審批事項約 1700 項。2013年全年分批取消和下放行政審批等事項 416 項。2014年又繼續推動審批權限下放。二是減少合并一批財政專項轉移支付項目。集中開展專項轉移支付清理整合，加大一般性轉移支付力度，將一批適合地方管理的專項轉移支付項目下放地方。三是改革工商登記制度，降低創辦企業的門檻。將“先證后照”改為“先照后證”，將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將企業年檢制度改為年度報告制度。這將極大激發市場活力，振奮市場信心，盤活民間資本，推動社會投資創業浪潮的興起。2013 年，全國新登記注冊各類市場主體 1131.54 萬戶，同比增長 19.6%，比上年同期高出17.8個百分點，注冊資本（金）11萬億元，同比增長 49.2%。通過行政審批改革，將直接推動政府與社會、政府與市場、中央和地方關系的調整與優化，進一步整合行政流程，提升公共服務水平。

改革政府職能，應著力于行政方式優化。政府改革的推進過程中，著力于政府與市場關系和政府與社會關系，促進政府行政方式實現三個優化。首先，推動行政審批制度改革，取消和下放大量行政審批事項，變行政審批式管理為事中事后管理，內部行政管理方式優化。將“放”與“管”有效結合，加強各部門、各環節之間的銜接，堵塞管理漏洞，嚴格管理流程。同時，還應當進一步削減前置性審批程序，消除隱性審批，及時糾正已取消和下放權力被截留、無承接等問題。其次，實行權力清單制度，將各級政府及政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計并以列表清單的方式公布，主動接受監督。以市場作為資源配置的決定性機制，對市場主體實行“法無禁止即允許”。同時，積極創新宏觀調控方式，明確守住穩增長、保就業的下限和防通脹的上限，集中精力轉變方式、調整結構，保持宏觀政策基本取向不動搖，適時適度進行預調和微調，提高宏觀調控的針對性和協調性。政府對市場的宏觀管理方式進一步優化。最后，在政府和社會關系方面，能夠交給社會力量辦的事情，都交給社會力量去辦。與此同時，引進市場機制，通過政府向社會力量購買公共服務，改變公共服務的供給方式和機制。國務院發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，為社會主體有序參與公共服務的供給、提升公共服務質量、推動實現基本公共服務均等化等提供保障。

改革政府職能，應努力優化中央與地方的關系。首先，必須強化必要的中央統一管理。健全社會主義市場經濟體制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，離不開使各生產要素自由流通、公平競爭的統一的全國市場。必要的中央統一管理是維護統一市場的有力保障。其次，科學劃分中央和地方權責。明確中央事權、中央和地方共同事權以及地方事權的范圍，強化責任落實，明確權責關系。加快中央對微觀事務管理權力的下放，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。為保證事權下放，適度加強中央支出責任，同時，維持現有中央和地方財力格局。最后，推動地方政府層級管理優化，進一步加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。深化地方政府機構改革，綜合設置機構，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，減少行政執法層級，加強食品安全、安全生產、環境保護、勞動保障、城市管理等涉及人民群眾切身利益的重點領域基層執法力量，理順執法體制，提高執法和服務水平。完善垂直管理體制和機構設置，理順條塊關系。

（作者單位：北京師范大學）

責任編輯：李振通