江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點工作實施方案——以如皋市如城街道為例

張志飛，朱鳳武，許桃元

(江蘇省土地勘測規劃院，江蘇南京210024)

自20世紀90年代中期以來，我國城鎮化水平以年均超1個百分點的速度提高，2011年已達51．3%［1］。城鎮化加速了城鄉資源的流動，一方面增強了城市的輻射作用，促進工業化和城市經濟的快速發展，另一方面造成了城鄉差距擴大、城市承載能力不足和資源瓶頸凸顯等問題［2］。尤其是長江三角洲等經濟發達地區，城鎮建設用地供需矛盾和耕地保護壓力更為突出［3－4］。為此2009年，江蘇省出臺《江蘇省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作方案(試行)》，全面實行“先墾后用”掛鉤工作模式，各地根據農村建設用地整理現實潛力，在充分尊重農民意愿的前提下，建立掛鉤拆舊項目備選庫，落實建新地塊，實行建新安置項目提前滾動安排。這種城鄉一體化均衡發展模式得到了群眾的普遍認可［5］。為此，江蘇省為進一步推進城鄉一體化發展的進程，2014年11月，國土資源廳出臺了《江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法(試行)》。辦法中所指“同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整”是以黨的十八大和十八屆四中全會精神為指導，依據土地利用總體規劃、土地整治規劃和村鎮布局規劃等相關規劃，按照落實“兩個最嚴格”土地管理制度、促進城鄉統籌發展和新農村建設的要求，以同一鄉鎮內部建設用地空間整合為抓手，以優化城鄉用地結構和布局、增加有效耕地面積、提高建設用地集約利用水平、完善農村生產生活設施和改善農村人居、生態環境為重點，通過實施農村建設用地復墾以及建設用地和農用地的布局調整、優化，實現耕地數量有增加、建設用地總量有減少、鎮村布局更優化、農村環境有改善的目標。該項目工程對優化鎮村建設用地布局和農村建設用地“減量化”具有重要的推動作用［6］。

通過介紹如皋市如城街道同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點工作實施方案，進一步加強試點地區的耕地保護工作，確保耕地數量有增加、質量有提高，建設用地總量有減少，村鎮建設用地結構和布局得到優化，農村人居環境明顯改善，節約集約用地水平顯著提升;通過總結試點經驗和成果，為全面推進鎮域村莊建設用地布局調整工作奠定基礎。

1 如城街道區域概況

如城街道是如皋市委、市政府所在地，位于長三角經濟區，瀕江臨海，與上海、蘇州、無錫隔江相望，土地總面積9 772．29 hm2，共轄 11 個村、23 個社區，常住戶籍人口 18．15萬人，農業人口7．08萬人，是上海一小時經濟圈內最具投資價值的城鎮之一。自2013年如城街道成立以來，實現地區生產總值144億元;完成財政總收入25．22億元，完成公共財政預算收入17．92億元;實現工業應稅銷售58．48億元、服務業應稅銷售238．2億元;城鎮居民可支配收入和農民純收入分別達到28 611元和21 666元。此外，如城街道人文歷史積淀深厚，自然生態環境優越，花木盆景特色鮮明，享有江蘇歷史文化名城、中國花木盆景之都和世界長壽養生福地的美譽。

1．1 城鄉建設用地增減掛鉤試點情況 自2006年實施城鄉建設用地增減掛鉤以來，如城街道共新增農用地98．37 hm2(其中耕地92．35 hm2)，穩妥推進萬頃良田建設工程，實施1個項目，經省廳驗收實施新增農用地112．57 hm2(其中耕地102．84 hm2)。2012、2013年分別實施城鄉建設用地增減掛鉤項目新增農用地8．53 hm2、8．13 hm2。由此可見，如城街道掛鉤工作開展有條不紊、秩序井然，這得益于如城街道政府的高度重視、充分尊重民意、科學合理規劃和各部門的聯動。

1．1．1 政府高度重視。作為一項能促進和實現“雙保”共贏的有效措施，街道黨委政府高度重視，明確各村(社區)作為實施主體，將增減掛鉤工作列入各村(社區)的重點目標考核任務中，并明確推進進度，領導小組定期聽取各村(社區)的工作推進情況，每季度均對增減掛鉤推進情況進行公布。

1．1．2 充分尊重民意。始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進。一是陽光搬遷安置機制。安置房分配實行財政補貼，安置房價格低于成本價，確保農村住宅換得起城鎮住房，拆遷安置后農民的財產性收入得以提高。二是失地農民培訓機制。以鎮區農民培訓中心為依托，對所有失地農民及時提供技能培訓和轉崗、創業指導。三是失地農民就業機制。建立企業優先安排失地農民的激勵機制，鼓勵扶持失地農民創業，優先安排項目用地，提供保姆式報批服務。四是健全社會保障機制。將搬遷農戶納入保障體系，逐步推進各類保障與城鎮接軌，使失地農民生活水平不下降，長遠生計有著落。充分尊重民意和和諧的保障政策，使試點項目得到群眾的大力支持。

1．1．3 科學合理規劃。合理確定拆舊區、建新區的規模、范圍和布局。根據如城街道農村居住現狀和特點，分析農村建設用地整理的潛力和可行性，結合土地利用總體規劃和土地開發整理專項規劃，科學編制城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的規劃和年度實施計劃。

1．1．4 強化部門聯動。始終堅持以政府主導，各部門聯動，協同作戰的模式。相關部門明確分工、緊密配合，共同努力，推進試點工作。項目審批上，實行綠色審批和優先服務。通過部門聯動，形成整體合力，使得項目建設工作有條不紊，秩序井然推進。

1．2 開展試點工作的必要性和可行性

1．2．1 必要性。

(1)現行模式難以持續發展。2006～2013年，街道城區建設用地、工業用地分別增加 373．33 hm2、233．33 hm2，近 3年用地需求量進一步增減(表1)。靠傳統的新增加建設用地規模難以支撐“四化”同步協調可持續發展。過去傳統粗放的發展模式，也帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，并形成了諸多矛盾的交織狀態，嚴重阻礙了三大產業結構調整、社會管理模式創新，進而會進一步加深農業根基不穩、城鄉區域差距過大、產業結構不合理等突出問題。因此，由速度型向質量型、結構型轉型勢在必行。

表1 如城街道近3年需配備用地指標項目情況

(2)城鄉二元結構矛盾突出。農村和城市比，在教育、醫療、文化、社會保障、經濟收入等方面存在差距;因為現有的城鄉二元管理體制，受戶籍制度、醫療保障、養老保險、教育考試、住房保障等制度限制，農業轉移人口到城市，難以享受到城市的公共服務，又形成了新的城鄉二元結構問題。

1．2．2 可行性。

(1)資源整合潛力巨大。街道城市規劃區外共有1．48萬戶農戶(表2)，1 296．67 hm2宅基地、農村集體建設用地空間，且多為沿河沿路居住的“條子式”、“非字式”，農民住房鑲嵌在農田當中，農村宅基地、農村集體建設用地和耕地、基本農田混為一體，導致基本農田保護區破碎化，耕地不得連片規模種植，服務農村的水、電、氣、路、信息網絡等公共基礎設施投入效益低下。

(2)群眾對城鄉一體化均衡發展模式比較認可，循序漸進推進實施阻力較小。街道對城市規劃區外的農民退出宅基地意愿進行了抽樣調查。調查結果表明，傳統勞動年齡段農業從業人口僅占總人口的10%左右，并呈現逐步下降的趨勢;農民有條件退出宅基地意愿明顯，有61．2%的農村居民在一定條件下愿意將其宅基地退出;農業適度規模化經營是必然趨勢，有80．6%的農民愿意將承包地流轉經營;農民進城進鎮，享受更高水平的公共服務的意愿明顯。

表2 如城街道城市規劃區外農民宅基地調查

(3)成本分析和財力支撐保障。參照城鄉增減掛鉤模式，結合街道實際，在群眾接受度和政府財力可承受度范圍內制定土地整理、建設用地指標增減掛鉤費用標準。每年整理61 hm2的宅基地、農村基本建設用地。整理成本暫定為105萬/hm2，每年需要6 405萬元資金做保障。2012年街道可用財力為14億元，2013年可用財力為19億元，同比增長36%，政府財力可以支撐該項目的資金需求。

(4)存量安置房實現“零過渡”。街道在推進“萬頃良田”建設工程和其他各類區域開發建設過程中，除安置以上各類工程需安置人員外，適度超前建成并結余3 700套安置房源，主要還在城市規劃區，做到公共服務高質量覆蓋，基礎配套到位，生產生活環境優美，為推進村莊建設用地布局調整試點工作奠定了堅實基礎。

總結以上對如城街道掛鉤情況和試點實施必要性可行性的分析可知，目前該區域掛鉤工作開展規范有序，基礎扎實，潛力較大，空間寬裕，開展同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點需求迫切。

2 同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整的路徑

以黨的十八大和十八屆三中、四中全會、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議精神為指導，全面貫徹落實省委十二屆六次全會精神，充分尊重農民意愿、保障農民合法權益，探索完善農村土地綜合整治模式。在確保耕地數量有增加、建設用地總量有減少的前提下，按照省國土資源廳的統一安排，統籌推進同一鄉鎮范圍內的村莊建設用地布局調整，優化村鎮建設用地布局，改善農村人居環境，實現節約集約用地“雙提升”，推進試點鄉鎮新型城鎮化、新農村建設和城鄉發展一體化。

作為同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點，為進一步加強試點地區的耕地保護工作，如城街道采取“先墾后用”模式進行布局調整，優先復墾為耕地，復墾耕地的數量和質量不得低于建新占用耕地的數量和質量標準。確保耕地數量有增加、質量有提高，建設用地總量有減少，村鎮建設用地結構和布局得到優化，農村人居環境明顯改善，節約集約用地水平顯著提升。

2．1 布局調整區的組成和確定 依據土地利用總體規劃、土地整治規劃和鎮村布局規劃等相關規劃，將同一鄉鎮范圍內規劃撤并村莊涉及的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于鎮村建設的地塊(即建新地塊)共同組成布局調整區。

2．1．1 拆舊地塊。拆舊地塊復墾要集中連片，鼓勵以自然村莊為單元整村推進，促進農村低效和空閑土地盤活利用，推進建設用地在鎮域范圍內合理流動，以合理引導農村建設集中布局、集約用地，改善農村生產生活條件和農村人居環境。拆舊地塊復墾應當安排在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地擴展邊界外。

如皋市如城街道在征求本實施方案所涉及村組及農民相關意見的基礎上，確定了如城街道2015～2016年度村莊建設用地布局調整拆舊區的安排。拆舊地塊分兩個年度進行實施，拆舊區總規模為77．694 6 hm2，其中2015年度拆舊面積為 37．124 1 hm2，2016 年度拆舊面積為40．570 5 hm2，涉及拆遷農戶756戶，總人口2 300人，搬遷房屋建筑總面積146 610．31 m2。

2．1．2 建新地塊。建新地塊由安置地塊和留用地塊兩部分構成。安置地塊是指用于安置拆舊地塊原使用者的用地;留用地塊是指布局調整指標扣除安置地塊需使用的指標后，擬用于試點鄉鎮新型城鎮化、新農村建設等用地。建新地塊應當安排在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地規模邊界內。

如城街道根據城鄉建設用地增減平衡“雙控制”原則，規劃在拆舊區范圍外安排建新用地總規模為69．925 1 hm2，占用農用地面積為61．913 6 hm2，占用耕地面積為54．718 5 hm2。其中安置地塊總面積7．818 0 hm2，建新用地規模為4．501 2 hm2，占用農用地面積為 4．501 2 hm2，占用耕地面積為4．341 8 hm2，安置規模占擬申請新增建設用地總規模的5．79%;建新留用規模為65．423 9 hm2，擬占用農用地面積為57．412 4 hm2，占用耕地面積為 50．376 7 hm2，占復墾形成建新指標的77．00%。如皋市如城街道將建新留用區全部安排在如城街道，并按照國家供地政策和節約集約用地要求統籌安排用地布局，進行統一實施。

2．2 布局調整指標的形成與使用管理 布局調整指標主要是指“布局調整區”內村莊建設用地通過布局調整、土地復墾形成的耕地面積，可以核定為建設占用耕地的規模。復墾形成的耕地質量應不低于建新占用耕地的質量，并與基本農田保護區整理和建設工作相結合。本次布局調整指標實行“封閉運行、單列管理”。

依據省國土資源廳下達的布局調整指標規模原則上不超過復墾形成的農用地規模90%，建新占用的耕地規模原則上不超過拆舊復墾形成的耕地規模90%的要求，如城街道2015～2016年度擬復墾農村建設用地77．694 6 hm2，復墾后預計可增加農用地面積地77．694 6 hm2，新增耕地面積73．809 9 hm2。擬申請新增建設用地規模為69．925 1 hm2，占復墾新增農用地面積的90%;占用耕地指標51．718 5 hm2，占復墾形成耕地面積的77．00%，均滿足文件要求。

3 同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整的制度安排

同一鄉鎮范圍內建設用地布局調整是一項系統工程，并不僅僅需要工程技術方面的建設，相關制度的供給是實現優化鎮村建設用地布局和農村建設用地“減量化”的重要保障。

3．1 融資及資金管理制度 同一鄉鎮范圍內建設用地布局調整工作建立多元化的投融資渠道。一方面通過加大地方財政一般預算支持力度，從土地增值稅中提取一定比例用于試點工作;另一方面鼓勵運用市場化機制，建立集體、農民和經濟實體共同投資的多元投資渠道，通過項目招標、合作、合資等形式，廣泛吸引社會資金參與。如城街道同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整項目總投資70 152．32萬元。通過新增建設用地土地有償使用費2 224．41萬元，耕地開墾費930．21萬元，耕地占用稅1 641．56萬元，農業重點開發建設資金69．93萬元，農戶回購房款15 394．08萬元，土地出讓收益51 003．72萬元，籌集資金總計71 263．91萬元。

在資金管理方面，執行村莊建設用地布局調整資金納入財政預算管理，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用，確保專款專用，提高資金使用效益。建新區有償供地收益首先用于項目區村莊建設用地布局調整資金平衡，支持項目區改善生產生活條件和生態環境。

3．2 農民保障制度 農民保障是同一鄉鎮范圍內建設用地布局調整工作成果的關鍵之一，也是實現城鄉統籌的重點。農民保障主要包括兩個方面，一方面是搬遷農民安置，另一方面是搬遷農民的權益保障［7］。

搬遷農民安置遵循“充分尊重民意，維護農民權益”的原則，研究制定了以“雙置換”為主的陽光搬遷安置機制［8］。通過財政補貼進行安置房分配，安置房價格低于成本價，確保農村住宅換得起城鎮住房，拆遷安置后農民的財產性收入得以提高。此外，貨幣補償安置、養老安置也為搬遷農民提供了更多選擇。如城街道756戶被拆遷農戶在安置方式選擇中，有621戶愿意采用農村住宅房屋換取統建房的安置方式，選擇在規劃城鎮區進行安置，122戶選擇貨幣補償安置，12戶選擇養老安置，由當地政府統一安排入住城鎮養老院，政府財政補貼保障其基本生活條件。

農民權益保障的渠道也實現了多元途徑。一是構建就業保障體系，將失地農民就業工作納入再就業的總體規劃，統籌安排，協調推進。二是完善農民社會保障政策，鼓勵農民參與新型農村社會基本養老保險，并對土地承包經營權流轉后，仍為農村居民身份的貧困家庭給予最低生活保障。三是建立農村醫療救助政策，做好新型農村合作醫療制度的銜接，對個人負擔醫療費用過重、難以承擔的部門，給予適當補助，推動農民積極參加社會保險［9］。

3．3 權屬管理制度 土地權屬管理工作貫穿試點工作全過程，基本程序包括土地權屬和利用現狀調查和確認，編制權屬調整方案、公告及異議處理、權屬調整方案報區以上人民政府批準、停止受理登記、權屬調整方案的實施、土地權屬和利用變更登記、建立資料檔案等。同一鄉鎮范圍內建設用地布局調整過程中，涉及地塊、地類、面積、位置等的改變，必然要求對項目區內土地所有權或使用權等權屬關系進行調整，這將直接關系到農民的切身利益［10］。首先進行統一的確權登記，查清拆舊區土地權屬和利用現狀，了解項目區內復墾地塊的確切邊界和規模，土地權利人類型、數量，原有土地的確權登記發證情況，確保現狀清楚無爭議;其次，編制土地復墾權屬調整方案，并公告實施方案，廣泛征得相關權利人的意見，保證其應有的知情權、參與權、決策權和受益權，方案無異議后進行報批;再次，根據原有土地權屬狀況，按照批準的土地權屬調整方案，及時開展權屬調整，確定整治后土地的所有權、使用權和承包權，并由國土部門進行土地所有權和土地使用權進行變更登記和重新核發土地所有權證書等。

4 結語

江蘇省以“同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整”為載體推進的鎮村建設用地布局和農村建設用地“減量化”，是一項復雜的系統工程，涉及拆遷、安置、權屬調整等多個方面，而全面的制度供給更是達到預期目標的重要保障。以如皋市如城街道同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整為例，從布局調整區確定、調整指標形成及其使用管理入手，對村莊建設用地布局調整路徑進行梳理。并通過相關制度安排協調和處理項目建設中出現的社會關系和社會矛盾，實現耕地數量有增加、建設用地總量有減少、鎮村布局更優化、農村環境有改善的目標。為農村建設用地“減量化”提供重要的推動作用，也為江蘇省進一步推進同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整提供豐富的經驗。

［1］王婷，歐名豪，劉瓊，等．中國耕地有效供給評價及影響因素分析［J］．中國人口·資源與環境，2011，21(11):73－78．

［2］張春梅，張小林，吳啟焰，等．城鎮化質量與城鎮化規模的協調性研究——以江蘇省為例［J］．地理科學，2013(1):16 －22．

［3］趙小風，黃賢金，王小麗，等．基于城鄉統籌的農村土地綜合整治研究——以南京市靖安街道“萬頃良田建設”為例［J］．長江流域資源與環境，2013(2):158－163．

［4］黃賢金，濮勵杰，周峰，等．長江三角洲地區耕地總量動態平衡政策目標實現的可能性分析［J］．自然資源學報，2002(6):670－676．

［5］甘立彩，周寶同．基于“掛鉤”下的農村建設用地整理效益分析——以江蘇省太倉市為例［J］．鄉鎮經濟，2008(10):42 －45，73．

［6］江蘇省國土資源廳．江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法(試行)［Z］．2014－11－05．

［7］張希蘭．失地農民社會保障問題研究［D］．南京:南京農業大學，2013．

［8］馬立軍，王明成，賈慧峰，等．基于政府視角的農村土地流轉“雙置換”制度研究［J］．安徽農業科學，2012(5):3040 －3041，3044．

［9］張靜．城市化進程中失地農民權益保障機制研究［D］．天津:天津師范大學，2014．

［10］樊閩．中國土地整理事業發展的回顧與展望［J］．農業工程學報，2006，22(10):246－251．