寧波市鄞州區流動人口養老保險轉移接續問題分析

周義定，余佳子

（鄞州區人力資源和社會保障局，浙江 寧波 315100）

1 問題提出

流動人口是我國城鎮化迅速發展的必然產物。由于統計口徑的不同，流動人口又可分為人口遷移和人口流動兩種情況。前者是指戶籍隨人口相應遷移，后者則指沒有戶籍的相應變動。人口流動中的人戶分離模式，原本可以成為戶籍制度改革的“試金石”，但我國長期實行以戶籍制度為基礎的養老保險制度，人為地在社保體制內部豎起一道城鄉分割的藩籬，令流動人口被社會排斥，成為漂在城市中的失根者，影響社會的和諧與穩定。我國流動人口的數量呈逐年增長態勢，1993年為7000萬人，而2003年則高達1.4億人，截至2013年底流動人口規模更是達到2.45億人，占全國總人口數的18%，發展趨勢如圖1所示。

圖1 1982－2013年我國流動人口變化發展情況

另外，沿海發達地區及北京等大中型城市日益成為流動人口的聚集地。據第五次全國人口普查數據顯示，廣東、浙江、上海、江蘇、北京跨省遷入的人口位列全國第一～第五，其中浙江作為人口遷入大省，以跨省遷入人口占全國跨省遷入人口8.5%的比重位列第二。而到2010年的第六次全國人口普查，我國流動人口占比較“五普”時增長了81.03%，其中廣東、浙江、江蘇、上海、北京依然是跨省遷入的主要目的地，安徽、河南、四川、湖南、湖北則成為人口遷出大省。可以看出，人口流入地基本為經濟發達的省份，而人口流出地則多為中西部經濟實力較弱的省份。

但是，與如此大規模的人口流動成強烈反差的是對該弱勢群體的社保制度長期缺失。受限于城鄉二元結構和社保統籌層次，養老保險統籌部分的可攜帶性成為制約流動人口異地打工的重要因素。目前，我國流動人口的養老保險轉移接續制度，主要參考2009年國家人力資源和社會保障部頒布的“城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法”（以下簡稱 “暫行辦法”），其中關于統籌賬戶的轉移規定為，“統籌基金以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移”，這表明當流動人口異地轉續養老關系時，將會有8%的統籌金額沉淀在原參保地，這部分沉淀成本被用來補償轉出地的財政損失。而對于轉入地來說，如果其是退休地，不但統籌基金少了8%，還要承擔對轉入人的養老責任；對參保人來說亦是如此，轉出地通常為經濟發達地區，參保人依照高繳費基數繳納了高額養老保險費用后，因各種限制而不得不回到老家（經濟欠發達地區）退休，領取與上年度當地在崗職工平均工資相掛鉤的低水平養老金。因此，養老保險轉移接續風險最終會轉嫁給流動人口。然而，就流動人口自身而言，其具有在工作地和居住地獲得均等化收益的權力，如若喪失這種權力，則會導致該群體失去創造工作收益的動力。

鄞州區是浙江省副省級城市寧波市的市轄區，地處浙江省東部沿海，經濟綜合實力強。2014年全年，鄞州區經濟實現平穩增長，地區生產總值1297.8億元人民幣，增長8.5%。其中，第一產業增加值39.1億元，增長1.2%；第二產業增加值770.3億元，增長 8.5%；第三產業增加值 488.4 億元，增長 9.1%。人均 GDP 達到 15.3 萬元，全年財政總收入 279.5 億元，增長 8.1%。

同第五次全國人口普查數據相比，截至2010年，10年間鄞州區常住人口中區外流入人口為633363人，占全部常住人口的46.6%；其中省內大市外流入人口為125837人，占全部常住人口的9.26%；省外流入人口為417358人，占全部常住人口的30.71%。可以看出，寧波市鄞州區流動人口占比較高，分析其養老保險轉移接續問題具有一定的代表性。

基于此，本文以寧波市鄞州區為研究對象，就該地區流動人口的養老保險轉移接續問題進行深入分析，以期對完善流動人口的養老保險轉移接續制度提供有益的政策參考。

2 流動人口對當地社保基金流的影響

現行政策下，流動人口的養老關系轉入和轉出均會對社保基金流產生顯著性影響。比如，流動人口養老關系的轉入會對打工地社保基金流帶來正收益 （在打工當地需根據當地較高的繳費基數來繳納養老保險費），相應地受等因素影響，流動人口則會受戶籍制度影響而損失部分統籌基金，以及未來可期的養老金待遇。下面將從人口流出、人口流入及二者綜合性，3個方面來分析對社保基金流的影響。

2.1 人口流出對社保基金流的影響

以寧波市鄞州區的養老保險關系轉移接續狀況為例，根據“浙江省職工基本養老保險條例”規定，目前養老保險的繳費基數的標準為，最低不得低于上一年度全省職工月平均工資的60%，最高不得高于上一年度全省職工月平均工資的300%。浙江省2013年度的職工月平均工資約為3716.7元人民幣，因此2014年度養老保險的繳費基數最低為2230元。以最低的2230元測算，即每個成功異地轉續養老保險關系的流動人口，每月將有178.4元作為沉淀成本留在當地統籌賬戶，年度個人轉移的沉淀成本為2140.8元。寧波市鄞州區2014年成功轉出人口5075人，共計沉淀成本108.65萬元，即這部分流動人口為鄞州區社保基金貢獻了108.65萬元。此統計口徑趨于保守，在實際情況中，沉淀成本金額必然大于108.65萬元。并且在將來，政府也無需為這些轉出的5075人支付養老金。因此，僅就當年來看，人口流出對打工地的社保基金流產生了正影響。

2.2 人口流入對社保基金流的影響

勞動人口流入會對打工地社保基金流產生可持續性的積極影響，因其流入的發達地區有較高的繳費基數，未來回遷時也會產生較高的沉淀成本來補貼統籌基金，而臨退休人員的回遷則會帶來財政負擔。現行制度對希望遷入發達地區的流動人口做了限制，規定“對男性年滿50周歲和女性年滿40周歲的，應在原參保地繼續保留基本養老保險關系，在新參保地建立臨時基本養老保險繳費賬戶”，退休后只能回遷到戶籍原地。這類政策在保護當地政府財政的同時，也將那些為鄞州發展做出貢獻的流動人口的養老責任，轉嫁給他們的戶籍地。仍以鄞州區為例，在制度的嚴格把控下，鄞州區2014年度共計流入人口2532人，以最低標準估算，這部分人將在當年為養老統籌基金帶來81.31萬元人民幣收入。

2.3 人口流入、流出的綜合影響

從以上測算可以得出，若不考慮未來轉入人口是否會在鄞州退休、是否需要為其支付養老金，僅2014年度鄞州區的統籌資金就獲得190萬元人民幣收入，且其中大部分為沉淀成本。由于打工人群的高流動性和與戶籍掛鉤的養老保險轉續壁壘，他們只能年復一年地參保、轉移、退保，而每換一個地方，養老保險關系就轉移一次，就會有一部分資金被充入統籌基金沉淀在當地，而參保者只能全盤接受這些由于制度設計不合理而帶來的損失。

流動人口為經濟發達地區帶來統籌基金收益，是以其戶籍地的未來隱形養老債務為代價的，跨省流出人口在退休時往往選擇遷回原籍養老。可見，目前的社保制度并未起到地區之間再分配的作用，反而使發達地區的社保基金狀況越來越好，而欠發達地區越來越貧困。若干年以后，經濟欠發達地區巨大的隱形養老債務顯性化時，將由誰來為其買單？國家作為社會保險制度的守夜人，最終必然要承擔起這個責任，因為在現行體制下，養老資金受益的發達地區，沒有義務對人口流出地未來的養老債務負責。這對中央財政又是一個不小的挑戰。

3 現行政策在實際操作中存在的問題

除上述政策本身存在的一些不合理因素外，現行的養老保險轉續政策在實施過程中，也面臨一些操作層面上的困難。

3.1 社保信息平臺仍不完善

目前，養老保險關系的異地轉續流程仍處于手工操作的初級階段，首先需要在原參保地打印“參保繳費憑證”，在新就業地要進行新參保登記，然后將“參保繳費憑證”遞交新就業地，由新就業地向原參保地發出“聯系函”，原參保地接收后向新就業地寄出“信息表”，新就業地收到“信息表”后進行手工錄入并將參保關系轉入。整個流程走完大約需要3個月左右的時間，其中各種手續、資料文件以及手工操作顯得繁雜瑣碎，不僅紙質檔案需要專門資料室進行堆放，同時也難以避免人工輸入時的偶爾出錯。可見，社保經辦IT平臺還很不理想，基層社保經辦人員工作效率和工作質量受到極大地挑戰，其根本原因在于中央財政和地方政府的投入力度不夠大。

3.2 基層社保系統面臨壓力

由于工作強度大、內容繁瑣復雜，再加上基層社保系統的在編人員不足，仍存在許多合同工甚至臨時工的現象，養老保險轉移接續流程對基層社保經辦人員的業務水平以及責任意識形成巨大挑戰。

4 解決社保基金流不平衡的對策

養老保險制度的本意是體現社會的公平、公正。庇谷認為，在其他條件不變的情況下，國民收入分配愈均等化，意味著社會經濟福利的增加；補償原則強調政府的責任，指出政府應當通過稅收等政策對受損者進行補償，補償后還有剩余則意味著社會福利增加；迪金特、勒納等人則認為政府通過“福利措施”使低收入的福利有所增加，符合社會主義要求。

人口流動的現象在我國城鎮化快速發展的階段必將長期存在，如何保障他們的權益，關系著整個經濟社會的持續和健康發展。流動人口的養老保險轉移接續障礙，來自于地區間經濟發展狀況的不平衡，然而不解決轉移接續這一難題，又會加重地區間發展的不平衡狀態。一方面，中西部貧困地區在源源不斷地輸送勞動力，而未來不得不承擔這些勞動力的養老責任；另一方面，東部發達省份的大多數勞動力，正在為其經濟發展不斷創造收入，而政府無需在未來負擔他們的養老金。

4.1 提高統籌層次

解決這一問題的關鍵在于提高養老金的統籌層次。基本養老保險全國統籌的標志在于，有統一制度、統一管理、統一繳費比例以及統一養老金計發辦法，在全國層面上對城鎮職工的基本養老保險部分實行統收、統支。雖然目前我國絕大部分省份宣布已經實現省級統籌，然而真正符合省級統籌各項標準的寥寥無幾，這種層次低下的統籌形式為人口跨省遷移帶來巨大的阻礙。在各地方財政“自立門戶”的情況下，既要劃分好退休地和繳費地的責任界限，又要保護好流動人口的合法權益，既要調動起各地的積極性，又要適度平衡各地經濟的發展水平，這些無時無刻不考驗著政府的智慧和決心。

要實現全國統籌，戶籍制度改革是關鍵的一環。戶籍制度是中國特有的一種管理手段，目前實行的轉續辦法也不可避免地受到戶籍限制，如“基本養老保險關系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累計繳費年限均不滿10年，將其養老保險關系轉回戶籍所在地，在戶籍所在地辦理退休”等。因此，應加快推進戶籍制度的改革，將社保制度逐步從戶籍的制約中解放出來，真正體現社保的公平正義特性。

4.2 優化計發辦法

如何在現行制度的基礎上將養老金的計發辦法進行優化？歐盟的做法或許可以給我們一些啟示。歐盟有28個成員國，其經濟社會發展水平各不相同，且沒有建立統一的養老保險制度，這與我國目前統籌層次低下（多為省級以下統籌）、多呈碎片化管理的狀態非常相似。

人口在歐盟內部成員國之間流動時，其養老關系的轉續依照“歐共體 140/71號條例”和“歐共體 574/72號條例”進行，其基本原則為“分段記算、累計繳費年限”。具體而言，是要分別核算工作過的各國應支付的養老金，以及各國之間應負擔養老金的比例，再由各工作國分別支付，而申請人只需用最終定居國所在地的銀行賬戶來領取養老金。

歐盟這種“分段記錄、累計年限”的跨國辦理養老保險關系轉移接續流程，值得我國借鑒。仍以“分段記錄、累計年限”為原則，保留流動人口在各地的養老保險繳費記錄，累計相加年限。養老金的支付形式，可在以退休地在崗職工平均工資為基礎的前提下，結合參保人工作期間總繳費金額的因素。這樣既充分考慮退休地生活水平的差異，又不會造成參保人過多的轉移損失，有利于實現平衡各地區差距及保護勞動者權益的目標。

4.3 完善信息平臺

建立一個統一的社保信息平臺，是社保制度建設賴以維持運轉的基礎，是建設服務型政府過程中必須采取的實際行動，中央及地方政府應加大研發力度，推動建立統一社保信息平臺。2015年4月15日，寧波市鄞州區社保行政服務中心的跨省轉移操作平臺上線，雖然目前該平臺還處于試用階段，但其有利于簡化辦事程序、提高辦事效率、節約辦事成本，這是邁向未來建立全國統一的社保信息平臺的有力一步，也是對提升工作效率和服務質量的一次有益嘗試。

4.4 提高服務效率

制訂一套適合中國國情的社保轉續經辦流程的服務標準，是建設服務型政府的題中應有之義。要通過招錄正式在編公務員來逐步替換合同工與臨時工，強化工作人員的責任意識；在行政服務中心入口要設置專業引導人員，并定期對其培訓相關業務，減少因為排錯隊、拿錯號造成的時間損失；對窗口新人要在堅持崗前培訓的前提下，在實際上崗后落實“一帶一、師傅帶徒弟”模式，幫助新人盡快適應工作；對窗口其他人員也要加強專業業務培訓，提升其專業技能與服務效率，具體形式可參考舉辦專業競賽、專業知識講座等。

［1］ 段成榮，孫玉晶.我國流動人口統計口徑的歷史變動［J］.人口研究，2006（4）.

［2］ ［英］庇谷.福利經濟學［M］.北京：華夏出版社，2007.

［3］ 蔡建明，王國霞，楊振山.我國人口遷移及空間格局演變［J］.人口研究，2007（5）.