法治政府指標評估體系構建的理論探索

文/慶 玲

法治政府是現代政府發展的綜合性和基礎性目標，是民主與法治的集中體現。法治政府評估指標體系涉及到現代政府管理的方方面面，具有適用領域寬、涵蓋面積廣和落實措施有力的優點，甚至比經濟指標或教育、衛生、環保、社會治安、計劃生育等單項或局部指標更為全面、科學、合理。因而法治政府評估指標體系在推動科學發展、構建和諧社會、提高政府執行力等方面的作用和影響力也更大。構建法治政府指標體系的目的，是要建立起一個能夠以比較簡明、合理的方式評價某一地區依法行政水平的指標系統。該系統應當科學準確，行之有效，能夠經得起時間、歷史和實踐的檢驗。怎么樣構建法治政府的指標體系，這是一個新興的課題，雖然從提出到現在已有了十多年的研究時間，但取得了很大進步，但隨著我國改革開放攻堅步伐的不斷加快和經濟社會的快速發展，如何進一步完善法治政府指標體系成為迫切需要。因此，大膽進行法治創新成為了必然。

一、構建法治政府指標體系的重要價值

法治政府指標體系，是由反映法治政府本質要求、具有內在關聯的指針組成的評價系統。它以細化和量化法治政府要求為著眼點，運用科學的標準，選擇和確定有代表性的重要指標，組成指標體系，綜合測算各地依法行政的水平，并尋找推進依法行政過程中的問題及其解決對策。因此，法治政府指標體系是引導、評價和預測中國法治政府建設的一把標尺，對依法行政的推進具有重要意義和價值。

（一）法治政府指針體系具有引導功能，能夠為依法行政的推進提供具體而現實的內在動力

法治政府指標體系旨在通過對法治政府的精神實質進行深入剖析和科學概括的基礎上，把法治政府的內在要求分解、細化和量化，轉化為一個個可以測評的指標，組成一個體系和系統。從微觀上看，每一個指標及其數要求均具體而客觀，構成了行政機關和公務員在法治政府的不同要求上清晰可辨的一個個努力目標，只有達到或接近這一數值才能符合這一要求；從宏觀上看，法治政府的指標體系綜合構成了一個全方位的目標要求，行政機關和公務員必須全面兼顧法治政府的各項要求，不能偏廢和失衡，否則同樣無法獲得好的分值。法治政府指標體系正是通過變虛為實、變抽象為具體，并通過宏觀與微觀的結合，把法治政府的原則要求轉化為易判別、可操作的具體標準，從而形成推進依法行政的內在驅動力。

(二）法治政府指針體系具有評價功能，能夠科學評定各級行政機關推進依法行政的成效

對整個國家或某一地區的依法行政狀況，可以進行定性描述和分析，這是過去我們所采取的主要評價方法。然而，定性分析雖然重要，但其主觀性強，隨意性大，而且評價較為模糊；因此，定性分析既要以定量分析為基礎，也要以定量分析為補充。法治政府指標體系就是要尋找和建立一個較為客觀、能為人們認可與接受的衡量標準，以此來測量和評價整個國家及各地方依法行政的狀況，相對準確地把握一個階段內某一地方推進依法行政的目標設置是否合理，推進措施是否有效，從而對國家及各地方法治政府建設的水平作出恰當、準確的評估和定位，對中國法治政府建設的進程作出科學判斷。

（三）法治政府指針體系具有預測功能，能夠為各地區確立依法行政的階段發展目標提供客觀依據

藉助法治政府指標體系的評估結果，可以觀測到法治政府各項指標的變化情況，測算出某一地區依法行政的發展速度，從而預測該地區依法行政的發展態勢和未來走向。因此，各地可以此為依據，結合本地區的經濟社會發展規劃，統籌確定本地區下一階段的依法行政推進目標，并切實加以實施。

二、法制政府指標評估體系存在的可能性和可行性

（一）法制政府指標評估體系存在的可能性

我們通常認為法治、法治政府是一個軟性環境的評價，多屬于價值層面的理念要求，是比較抽象和籠統的概念，很難進行數據測量，但作為客觀存在的社會現象，法治和法治政府建設必然可以通過各種社會因素加以反映，必然可以運用各種方式加以觀察和研究。同樣，對于行政機關建設法治政府的種種努力，人民群眾自然會有親身感受和體驗；對其所產生的成效，社會也會有客觀的評價。盡管目前沒有國外政府或者組織推出的系統全面的指標體系供我們學習參考，但是他們在腐敗程度研究、犯罪惡性研究等方面所涉及到的相關法治指數，其方式有異曲同工之妙，為我們提供了難得的學習機會與寶貴的借鑒。

目前，我國各地方政府關于應用該指標體系的嘗試越來越多。如早期建成該指標體系的香港地區，其以參與度廣、指標體系設計合理而著稱，再如我國浙江的余杭地區，為我國內地最早實行指標測評該地法治的地區，通過分析近幾年的測評數據的結果來看，其法治情況發展較好，成逐年上升趨勢。此外，北京、上海、深圳、重慶、四川等一些法治較為發達的地區也進行了有益的探索，地方各級政府實行該指標體系已成為一大趨勢。同時，現代統計技術的發展，形成了高效、準確的數據收集和保存體系。法治政府指標體系中有關經濟和社會的相關指標，可以直接從此案有統計數據或主管部門保存的資料中獲得；對那些十分重要而尚欠缺的資料和數據的指標，完全可以通過建立新的數據采集或供給渠道獲得。因此，法治政府指標化完全具有實現的現實可能性。

（二）法治政府能夠運用指標體系予以量化的可行路徑

1.制度性指標

依法行政的前提首先是要有完備的法律制度，為規范行政權力運行提供合法合理的依據，這是法治政府的基礎性和前提性的要素。而行政法規、規章和規范性文件這些制度性規范，則完全可以在規模、質量、規范等方面量化為具體的制度性指標。首先從數量規模上，盡管制度的絕對數量并不必然導致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的數量或者規模必須能夠達到足以覆蓋大部分的政府行政領域的程度。此時，制度的有無、多少、是否已經有效公布等均可以通過指標進行量化。其次，在質量要求上，制度建設是否遵守了法定的權限和程序，是否具備完善的規范要素，如施行時間、有效期等，也可以通過設定具體指標予以判斷。再次，在規范性上，制度內容是否統一清晰，也完全可以通過制度是否定期進行檢查、評估和清理的工作進行指標性的考評判斷。

2.行為性指標

依法行政主要體現為行政機關的一系列行政行為，這是法治政府的主要內容之所在。而政府在具體行政決策、行政審批、行政處罰、行政救濟、信息公開、行政服務等方面的行為表現，可以通過設定具體行為性指標予以量化。比如行政決策行為，就可以通過對決策程序是否進行了意見征求、風險評估、合法性審查等內容予以具體的指標設定和判斷。再比如對于行政復議行為，也可以通過對復議機關是否依法受理、辦理、作出等環節進行分析判斷，形成具體指標內容。

3.系統性指標

依法行政以規范行政機關的行為為主要內容，但并不局限于此，法治建設中從立法到司法、護法、守法、學法的各個層面的法治環境都是依法行政的土壤?？梢哉f，若沒有整體的法治環境，單獨的法治政府也是不可能實現的，這些構成了建設法治政府的體系性要素。而與政府行政行為相關的其它法治要素，則可以通過外在性表現進行指標考量。

4.效果性指標

行政機關依法行政的能力和水平，最終還是要體現為人民群眾對于政府推進依法行政及其取得成效的認可和滿意程度。可以說，法治政府建設的成效如何，群眾感受最真切，評價也更客觀，這些構成了法治政府建設的不可或缺的民意要素。而公眾對于法治政府的評價，則可以通過設定反映人們對于法治政府建設的感覺、愿望、態度、評價等主觀狀況的評價性指標進行考核。

當然，法治政府指標體系能夠被設定是一個層面，而這些指標如何在實踐中被測量、被驗證則是另一層面的問題，這涉及到法治政府指標體系建設中數據獲取的方式和途徑。應該說，制度性指標、行為性指標、系統性指標作為客觀存在，“大多可以通過統計報表或現有資料獲得”。而效果性指標作為主觀評價，則可以通過設計調查問卷、進行抽樣調查等多種方式，獲取公眾主觀感受的相應數據。這里筆者要強調的是，為保持指標體系評價的透明度和有效性，客觀性指標所獲取的數據應當選取的是公開數據，而主觀性指標所獲得的數據則應側重于由獨立的第三方進行評估。

三、構建法制政府指標體系的理論基礎

（一）法治政府指標體系應體現法治政府的基本要求

法治政府從字面上講就是“法律統治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內行使權力?，F代的法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的“法治”理論。但對于什么是法治政府，法治政府的具體要求和標準是什么，這些問題并沒有完全統一的答案。雖然不同歷史時期、不同國家、不同學者對法治政府有不同的看法，但就法治的一些基本原則還是形成了共識。這些原則包括：①法律必須公開，為公眾知曉。②法律必須是普遍的，法律不能是針對一些人特別制定，必須是對所有的人同等適用。③法律必須是可預期的，法律的制定和實施都必須依據事先公開的、制度化的程序規則，法律不能溯及既往。④法律必須是明確的，必須能為公眾所認知和理解，不能模糊不清。⑤法律必須沒有內在矛盾，不僅同一法律內部不能自相矛盾，不同法律之間也不能互相矛盾。⑥法律必須合乎情理，切實可行，不能要求公民去做他做不到的事情。⑦法律應當保持相對的穩定，規則變更過快，公民便難以學習和遵守。⑧政府的權威置于法律之下。⑨尊重并維護司法權威。司法沒有權威，法律便沒有權威。⑩司法公正，這種公正不僅要求法律適用上的公平，還要求擁有司法資源的公平。

我國自2004年《綱要》正式提出建設法治政府的目標，對于法治政府內涵的理解主要體現在《綱要》中對于依法行政所提出的六項基本要求:合法行政、理行政、程序正當、高效便民誠實守信、權責統一；可見，“有限政府”、“服務政府”、“陽光政府”、“效能政府”、“誠信政府”、“責任政府”就是《綱要》中對于法治政府的基本理解。

（二）法治政府指標體系應以分解法治政府的基本要求作為內容設定的基本依據

目前各地基本上是以《綱要》中建設法治政府的基本框架進行指標體系的內容設定的。為落實關于法治政府的六項基本要求，《綱要》中從七個方面對法治政府建設提出了任務和措施即轉變政府職能，深化行政管理體制，包含5項內容；建立健全科學民主決策機制，包含3項內容；提高制度建設質量，包含5項內容；理順行政執法體系，加快行政程序建設，規范行政執法行為，包含5項內容；積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，包含3項內容；完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督，包含8項內容；不斷提高對行政機關工作人員依法行政的觀念和能力，包含4項內容。這七個方面33項內容構成了《綱要》中法治政府建設的基本輪廓各地的法治政府指標體系即主要依此輪廓設定出了具體的指標體系內容。以深圳市為例，其指標體系共設置了12個大項、44個子項、225個細項。12個大項是：政府立法工作法治化；機構職責和編制法治化；行政決策法治化；公共財政管理與政府投資法治化；行政審批法治化；行政處罰法治化；行政服務法治化；政府信息公開法治化；行政救濟法治化，行政監督法治化，行政責任法治化，提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。再如湖北省，其設置了8個大項、35個中項、160個小項的指標體系。8個大項為：政府職能界定與機構職責配置；制度建設；行政決策；行政執法；行政服務；社會矛盾的防范和化解；行政監督；依法行政能力建設。可見，法治政府指標體系雖然基本反映了《綱要》中對于法治政府建設的基本要求，但內容并不完全對應，各地往往結合自身的實踐，對于法治政府建設的具體方面有所側重，有所取舍，并在具體內容上有所突破。

那么，法治政府指標體系是否可以被看作為法治政府基本要求的具體規定？達到法治政府指標體系的要求是否即意味著實現了建設法治政府的目標？若單純將法治政府指標體系作為推動法治政府建設的“抓手”，從手段和工具的意義上，指標體系的具體內容是可以超出法治政府的基本要求，對法治政府建設的方方面面提出更高的要求，此時指標體系本身并不等同于法治政府，二者之間是手段和目的的關系。但是若要以法治政府指標體系作為建設法治政府的評判標準，則就應當圍繞法治政府的基本要求進行內容設定，或者將體現法治政府的基本要求和最低標準的內容確定為指標體系中的基本部分，此時，法治政府指標體系的內容才可以被看作為法治政府的具體規定這種對應關系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化為指標體系具體內容的問題。

[1]袁曙宏.構建中國法治政府指標體系[J].中國法律.2007：2.

[2]袁曙宏.關于構建我國法治政府指標體系的設想[J].國家行政學院學報，2006，(4)：12-14.