新疆喀什噶爾河流域水價(jià)改革與水資源統(tǒng)一管理探討

杜娟云 王宗強(qiáng)

(新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處，新疆喀什 844000)

新疆喀什噶爾河流域水價(jià)改革與水資源統(tǒng)一管理探討

杜娟云 王宗強(qiáng)

(新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處，新疆喀什 844000)

新疆喀什噶爾河流域多年來一直沒有實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一管理，多個(gè)水管單位共同行使流域管理職能，使流域水資源管理仍然處于分割管理的現(xiàn)狀。本文通過對流域水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、供水成本及水資源統(tǒng)一管理等方面存在的問題進(jìn)行分析，對流域水利管理體制改革提出建議。

喀什噶爾河流域;水管體制;改革

1 喀什噶爾河流域基本情況

喀什噶爾河流域地處新疆塔里木盆地西部邊緣，屬荒漠綠洲灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)域。流域內(nèi)分布有克孜河、蓋孜河、庫山河、恰克馬克河、布谷孜河、依格孜牙河六條獨(dú)立河流，統(tǒng)稱為喀什噶爾河。流域出山口以上地表水多年平均徑流量44.05億m3，其中克孜河21.73億m3、蓋孜河11.52億 m3、庫山河6.41億m3、恰克馬克河1.873億m3、布谷孜河1.58億m3、依格孜牙河0.97億m3。

流域內(nèi)涉及農(nóng)業(yè)供水的喀什、克州、兵團(tuán)第三師灌區(qū)包括:喀什地區(qū)喀什市、疏附縣、疏勒縣、伽師縣、岳普湖縣、英吉沙縣;克州阿圖什市、阿克陶縣、烏恰縣;兵團(tuán)第三師伽師總場、四十一團(tuán)、四十二團(tuán)、紅旗農(nóng)場、東風(fēng)農(nóng)場，共計(jì)7縣2市5個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場。流域內(nèi)耕地面積400萬畝，灌溉面積550萬畝，總?cè)丝?90萬。

喀什噶爾河流域管理處(簡稱喀管處)是自治區(qū)水利廳派駐喀什噶爾河流域的水行政管理機(jī)構(gòu)。2007年，根據(jù)水管體制改革的要求，定為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位。主要負(fù)責(zé)喀克兩地州、兵團(tuán)第三師7縣2市5個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場及疆南電力公司工農(nóng)業(yè)用水水資源分配及水事協(xié)調(diào)和水費(fèi)、水資源費(fèi)征收工作。目前，在喀什噶爾河流域內(nèi)，除流域管理機(jī)構(gòu)喀管處外，喀什、克州在流域內(nèi)還分別設(shè)有水利管理機(jī)構(gòu)，喀什地區(qū)設(shè)有蓋孜庫山河流域管理處(簡稱蓋管處)，克州人民政府設(shè)有克州水管處，三方共同行使流域管理職能，使喀什噶爾河流域?qū)用嫔系乃Y源管理仍然處于分割管理現(xiàn)狀。

2 流域水價(jià)和供水成本分析

喀什噶爾河流域在水資源配置上，主要負(fù)責(zé)全流域400萬畝耕地的農(nóng)業(yè)供水及總裝機(jī)10萬kW發(fā)電企業(yè)的發(fā)電供水，其中農(nóng)業(yè)供水占水資源供水總量的97%。由于流域內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民收入偏低，根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)，流域農(nóng)民平均年收入為2800元，低于全疆平均水平，因此，造成流域水價(jià)偏低，水價(jià)改革滯后，也從未開征過水資源費(fèi)。目前，流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)仍然是喀署發(fā)［1996］50號(hào)文確定的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，喀管處的水價(jià)為1.42厘/m3(水價(jià)的構(gòu)成:地區(qū)1996年定價(jià)0.01元/m3，其中地區(qū)提取30%作為工程前期及基本建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)，剩余70%中流域管理機(jī)構(gòu)收取35%，縣(市)收取65%，而流域管理機(jī)構(gòu)收取的35%中喀管處和蓋管處按58∶42分配，喀管處為1.42厘/m3)。從1996年執(zhí)行至今，已經(jīng)18年未作調(diào)整，該水價(jià)僅占2010年供水成本的20.35%，嚴(yán)重背離供水成本，造成流域管理單位經(jīng)濟(jì)十分困難，嚴(yán)重影響了水利工程的運(yùn)行管理，使水利工程維護(hù)、防洪投入、項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，職工收入減少，嚴(yán)重影響了職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。

2010年度總供水量43.24億m3，其中喀什地區(qū)38.15億m3、克州3.82m3、兵團(tuán)第三師1.04億m3。喀管處2008—2010年水費(fèi)總收入2392.14萬元。其中，農(nóng)業(yè)水費(fèi)2087.80萬元，年平均水費(fèi)695.93萬元;非農(nóng)業(yè)水費(fèi)304.34萬元，年平均水費(fèi)101.45萬元。喀管處2008—2010年供水總成本7992.33萬元，年平均供水成本2664.11萬元(見下表)。

2008—2010年供水成本統(tǒng)計(jì)表

3 流域水資源管理存在的主要問題

a.水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是山區(qū)控制性工程建設(shè)滯后。目前流域內(nèi)沒有一座山區(qū)控制性工程，在原本就滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的情況下，又要應(yīng)對氣候變化、極端天氣日益增加的壓力，水利工程對水資源的調(diào)配能力更顯不足，洪澇災(zāi)害、干旱缺水、灌溉保證率低的現(xiàn)狀亟待改變。

b.農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)用水比重過高，工業(yè)和城市生活用水比重小，生態(tài)用水嚴(yán)重不足，呈惡化趨勢。水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)的矛盾日益突出，灌區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水資源的要求，已接近了流域水資源的承載能力，對生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了新的壓力。

c.國家、自治區(qū)資金及流域水費(fèi)對關(guān)系民生的灌區(qū)工程、防洪抗旱、水土保持、鹽堿地治理等關(guān)系民生工程的投入明顯滯后于民生需求，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

d.水價(jià)改革嚴(yán)重滯后，造成水價(jià)長期不能按供水成本到位，使工程項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)、防汛抗旱、水利基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、水利信息化發(fā)展、水管單位特別是流域管理機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)等方面投入嚴(yán)重不足。流域管理機(jī)構(gòu)職工收入與財(cái)政預(yù)算撥款單位相比嚴(yán)重偏低，經(jīng)測算偏低超過40%，一定程度上影響了職工生產(chǎn)積極性和職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。同時(shí)流域低水價(jià)運(yùn)行，客觀上造成灌區(qū)節(jié)水意識(shí)薄弱，一定程度上阻礙了高效節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣和水資源浪費(fèi)，也助長了灌區(qū)盲目開荒，擴(kuò)大灌溉面積，使掠奪地表水的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，侵害了流域生態(tài)用水，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水無法做到統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)配置，長期發(fā)展下去，勢必影響水資源的可持續(xù)利用。

e.喀什噶爾河流域水資源統(tǒng)一管理的體制機(jī)制還沒有建立。因?yàn)樵诹饔騼?nèi)，不但有流域管理機(jī)構(gòu)喀管處，同時(shí)喀什、克州在流域內(nèi)還分別設(shè)有水利管理機(jī)構(gòu)，三方共同行使流域管理職能，使喀什噶爾河流域?qū)用嫔系乃Y源管理仍然處于分割管理。受這種分割管理的體制制約，使流域水資源優(yōu)化配置、防洪度汛、抗旱跨流域調(diào)水等方面的統(tǒng)一管理不能有效開展。在流域水資源開發(fā)利用方面，不能有效地貫徹“節(jié)約優(yōu)先、合理開發(fā)、優(yōu)化配置、科學(xué)管理”的原則，經(jīng)常發(fā)生流域與區(qū)域、整體與局部、區(qū)域與區(qū)域在水資源配置方面不協(xié)調(diào)問題，流域的水資源綜合規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃制定與實(shí)施困難重重，直接影響了流域水資源的統(tǒng)一管理，使喀什噶爾河流域?qū)嵤┳顕?yán)格的水資源管理面臨嚴(yán)峻復(fù)雜的局面。

4 對喀什噶爾河流域水管體制改革的建議

為確保流域?qū)嵤┳顕?yán)格的水資源管理，建立用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制制度，按照“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，必須嚴(yán)格實(shí)施流域水資源統(tǒng)一管理，推行流域管理、灌區(qū)管理、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)自主管理的三級(jí)管理體制，應(yīng)對目前流域水利管理體制進(jìn)行改革，強(qiáng)化流域管理。建議如下:

a.進(jìn)一步完善喀什噶爾河流域管委會(huì)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮管委會(huì)在流域管理中的作用。由于流域在水資源開發(fā)利用，生產(chǎn)、生活、生態(tài)，工業(yè)、農(nóng)業(yè)水資源配置，水土保持、生態(tài)保護(hù)、防洪排澇、河道治理等水行政管理方面，均涉及喀克兩地州、兵團(tuán)第三師、疆南電力有限公司等不同行政隸屬關(guān)系的地州級(jí)單位，因此，在喀什噶爾河流域繼續(xù)實(shí)行民主管理是十分必要的，喀什噶爾河流域管理委員會(huì)于1991年經(jīng)自治區(qū)人民政府根據(jù)有關(guān)水行政法規(guī)批準(zhǔn)成立，是流域民主管理的最高組織形式，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮該組織的作用。其機(jī)構(gòu)設(shè)置建議今后管委會(huì)主任委員仍然由水利廳一名主要領(lǐng)導(dǎo)兼任;管委會(huì)副主任委員仍由喀克兩地州、兵團(tuán)第三師、疆南電力公司主管水利的領(lǐng)導(dǎo)及流域管理處主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;委員成員單位不變。

流域管委會(huì)的主要職責(zé)是討論決定流域規(guī)劃及專業(yè)規(guī)劃工作，流域重大水利工程建設(shè)，重大水事問題;討論通過流域水利管理制度、體制、機(jī)制改革辦法，流域水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。管委會(huì)仍然下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)喀什噶爾河流域管理處，它既是管委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是唯一在流域內(nèi)行使水行政管理的流域管理機(jī)構(gòu)。

b.推行流域水資源統(tǒng)一管理。喀什噶爾河流域管理處是流域唯一的水行政管理機(jī)構(gòu)，喀什噶爾河出山口以下各河道內(nèi)涉及水資源配置的骨干水利工程和重要的防洪排澇、水土保持等公益性工程以及今后新建的山區(qū)控制性水利樞紐工程，均應(yīng)由喀什噶爾河流域管理處統(tǒng)一管理，在流域內(nèi)行使水行政管理和承擔(dān)公益性管理職能。不征收水費(fèi)，但根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)流域水行政規(guī)費(fèi)征收，形成流域的第一級(jí)管理。

喀什噶爾河流域管理處應(yīng)由現(xiàn)在的準(zhǔn)公益型水管單位改為純公益型流域水行政管理機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)按照全額納入自治區(qū)財(cái)政預(yù)算管理，不再收取水費(fèi)的方案執(zhí)行。實(shí)行純公益性流域管理，將使流域管理單位更好地全面履行流域管理職責(zé)，改變目前流域管理中存在的問題:一是由于喀管處經(jīng)濟(jì)收入主要來源于征收水費(fèi)，因此在流域管理上必然受到繳納水費(fèi)的灌區(qū)單位經(jīng)濟(jì)約束的影響，使流域管理職能難以充分發(fā)揮;二是水價(jià)經(jīng)常受到國家關(guān)于農(nóng)民減負(fù)政策的影響，使其很難按成本到位，而不能到位的水價(jià)成本部分，目前均由流域管理單位自己承擔(dān)，自治區(qū)和地州財(cái)政未給予任何補(bǔ)助，因此使流域管理機(jī)構(gòu)長期處于經(jīng)濟(jì)困難的局面，造成職工收入低，從而影響職工隊(duì)伍的穩(wěn)定;三是流域管理機(jī)構(gòu)不征收水費(fèi)，既可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，落實(shí)中央、自治區(qū)關(guān)于農(nóng)民減負(fù)政策，同時(shí)又可確保流域管理機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行管理所需經(jīng)費(fèi)，使職工收入穩(wěn)步增長，避免因水費(fèi)提價(jià)、征收而與灌區(qū)單位產(chǎn)生矛盾。

5 結(jié)語

綜上所述，目前新疆喀什噶爾河流域的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水利管理體制機(jī)制等已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下流域管理的要求，為保證流域?qū)嵤┳顕?yán)格的水資源管理，建立用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制制度，對流域現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水利管理體制等進(jìn)行改革，已經(jīng)刻不容緩。

Discussion on Xinjiang Kashgar River Basin Water Price Reform and Water Resources Uniform Management

DU Juanyun，WANG Zongqiang
(Xinjiang Water Resources Department Kashgar River Basin Management Office，Kashi844000，China)

Xinjiang Kashgar River Basin does not realize uniform management of basin water resources over the years.Many water control units exercise basin management functions jointly.Basin water resources management is still in the segmented management status.In the paper，problems in basin water price standard，water supply cost，water resources uniform management and other aspects are analyzed，and suggestions are proposed for reforming basin water conservancy management system.

Kashgar River Basin;water control system;reform

TV212.4

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:2096-0131(2015)01-0079-03