農(nóng)村婦女小額擔(dān)保貸款效率研究

蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 牛箐

婦聯(lián)組織開展小額信貸已有20多年的歷史，各地婦聯(lián)因地制宜、大膽探索，積極幫助婦女運用小額貸款增收致富、創(chuàng)業(yè)發(fā)展，積累了很多經(jīng)驗。在實踐中，婦女貸款難度大、資金規(guī)模小等問題嚴(yán)重制約了婦女的創(chuàng)業(yè)發(fā)展。2009年由財政部牽頭，人力資源和社會保障部、中國人民銀行、全國婦聯(lián)四部門共同出臺了《關(guān)于完善小額擔(dān)保貸款財政貼息政策，推動婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作的通知》，加大了婦女小額擔(dān)保貸款中央財政貼息力度，將婦聯(lián)組織納入小額擔(dān)保貸款工作體系，在貸款覆蓋、貸款額度、婦聯(lián)工作經(jīng)費和獎勵資金等方面都實現(xiàn)了重大突破。

現(xiàn)行的婦女小額擔(dān)保貸款運行模式如下：在貸款資格審核上，主要由婦聯(lián)組織，農(nóng)村婦女自愿向婦聯(lián)申請，經(jīng)人力資源和社會保障部門審核，婦聯(lián)對借款人申請進(jìn)行調(diào)查，深入了解借款人的生產(chǎn)生活狀況，對借款人的貸款需求和信用狀況進(jìn)行評估，做好婦女申請小額擔(dān)保貸款登記服務(wù)，按照審慎原則出具貸款推薦意見；在貸款擔(dān)保和反擔(dān)保方面，婦女小額擔(dān)保貸款由政府籌集小額貸款擔(dān)保基金進(jìn)行擔(dān)保，經(jīng)辦金融機構(gòu)（主要是農(nóng)村信用社，也有中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行）按照可用擔(dān)保基金的比例發(fā)放貸款。在實際工作中，應(yīng)盡量降低反擔(dān)保門檻，可采取信用擔(dān)保、聯(lián)戶擔(dān)保、質(zhì)押抵押擔(dān)保、工資擔(dān)保等多種方式提供反擔(dān)保；在貸款期限和利息支付方面，婦女小額擔(dān)保貸款的期限為兩年，在貸款期限內(nèi)所產(chǎn)生的利息全部由中央或地方財政據(jù)實全額貼息。

婦女小額擔(dān)保貸款在實際運行過程中產(chǎn)生了不少嚴(yán)重問題，造成社會資源浪費，效率損失。本文接下來用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來闡釋婦女小額擔(dān)保貸款效率低下的原因。

一、負(fù)外部性：顯性的效率損失

(一)負(fù)外部性的定義

當(dāng)某個經(jīng)濟(jì)單位從其經(jīng)濟(jì)行為中產(chǎn)生的私人成本和私人利益與該行為造成的社會成本和社會收益不一致時，就產(chǎn)生了外部性。當(dāng)私人成本小于社會成本時就產(chǎn)生了負(fù)外部性，也就是說，負(fù)外部性是指某個人的一項經(jīng)濟(jì)活動會給社會上其他成員帶來危害，而他自己卻并不為此支付足夠抵償這種危害的成本。

當(dāng)外部性存在時，一種商品的價格不一定反映它的社會價值，結(jié)果可能會提供的太多或太少，從而使市場結(jié)果無效率。

(二)負(fù)外部性導(dǎo)致婦女小額擔(dān)保貸款低效率

在婦女小額擔(dān)保貸款中，經(jīng)辦金融機構(gòu)根據(jù)政府審批的貸款額度向通過申請的貸款者發(fā)放貸款，貸款期間產(chǎn)生的利息由政府財政支付；貸前審核和貸后的監(jiān)管主要由政府來實施；在銀行或信用社貸款資金有限的情況下，用于婦女小額擔(dān)保貸款的資金越多，用于其它商業(yè)貸款的資金就越少，隨著近年婦女小額擔(dān)保貸款規(guī)模的增大，對其它用途資金的擠占額度越來越大。另外，在婦女小額擔(dān)保貸款中，由于資金使用的零成本，使社會資源優(yōu)勢者對真正需要資金者的擠占尤為明顯。

在這種情況下，銀行或信用社提供婦女小額擔(dān)保貸款的私人成本就是吸收等量存款在兩年期間所支付的利息，社會成本是被婦女小額擔(dān)保貸款擠占的其它商業(yè)貸款所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失加上婦女小額擔(dān)保貸款中被社會資源優(yōu)勢者擠占的真正需要資金者的經(jīng)濟(jì)損失，然而政府在實施婦女小額擔(dān)保貸款這項政策時，沒有激勵來補償他使被擠占的貸款者所付出的外部成本，這時，負(fù)外部性就產(chǎn)生了。

如圖1，貸款的價格即利率為r1，MC曲線給出的是銀行或信用社提供婦女小額擔(dān)保貸款的邊際成本，銀行或信用社在提供的貸款為Q1時利潤最大化，這時邊際成本等于貸款的利率r1。在這個過程中產(chǎn)生的邊際外部成本由圖1中的MEC曲線給出，邊際社會成本就是邊際成本加邊際外部成本，由圖1中的MSC曲線給出。這時，利潤最大化的貸款供給量為Q1，價格等于MC。有效供給量是，價格等于邊際社會成本MSC。

圖1

從社會的角度看，銀行或信用社提供的婦女小額擔(dān)保貸款太多了。有效供給水平應(yīng)該是貸款的價格利率等于社會邊際成本所決定的供給量,但是銀行或信用社實際的供給量是Q1，而，所以銀行或信用社提供的婦女小額擔(dān)保貸款太多了。

當(dāng)銀行或信用社提供的婦女小額擔(dān)保貸款太多時，就會產(chǎn)生社會成本，導(dǎo)致貸款的無效率。對于每一單位以上的貸款供給，社會成本由邊際社會成本與邊際收益的差額給出，結(jié)果，社會總成本就是圖1中三角形ABC。三角形ABC的面積越大效率損失就越大。

二、尋租：隱性的效率損失

(一)尋租的界定

從社會福利的角度來看，經(jīng)濟(jì)人追求自身經(jīng)濟(jì)利益的活動大致可分為兩大類：第一類是對生產(chǎn)性利潤的追求，包括物質(zhì)資本和人力資本的投資，技術(shù)和制度安排的創(chuàng)新，人們從事的生產(chǎn)活動、研究與開發(fā)活動以及在正常市場條件下的公平交易等等。這類活動是生產(chǎn)性的，并且能增進(jìn)社會福利的活動，它把生產(chǎn)可能性邊界向外推移，增加全社會商品和服務(wù)的供給量。沒有這樣的利潤追求，國民經(jīng)濟(jì)就不可能增長。第二類是所謂的尋租或直接的非生產(chǎn)性尋利，包括謀求特權(quán)與優(yōu)惠的游說活動、權(quán)錢交換的腐敗行為、偷漏稅金以及走私放私等非生產(chǎn)性的有損于社會福利的活動。一旦政府開始干預(yù)貿(mào)易和其他經(jīng)濟(jì)活動，人們就會積極行動起來，使政府制定出有利于自己的政策，把所創(chuàng)的租金流向從事這些活動的人們。這類活動沒有生產(chǎn)出任何商品和服務(wù)，反而白白地消耗了社會的經(jīng)濟(jì)資源，使生產(chǎn)可能性邊界向內(nèi)萎縮。

從政治學(xué)角度來看，租金泛指在政府干預(yù)中，由于行政管制市場競爭而形成的級差收入。而一切利用行政權(quán)力謀取私利的行為都被稱為尋租行為。

按照布坎南的解釋，所謂尋租活動是指人們在某種制度環(huán)境下，憑借政府保護(hù)而進(jìn)行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動。這種努力的結(jié)果不是創(chuàng)造社會剩余，而是導(dǎo)致社會浪費。一個人正在尋租，說明這個人在某事上進(jìn)行了投資，被投資的這種事情實際上并沒有提高社會生產(chǎn)率，但因給投資人帶來一種特殊的地位或壟斷權(quán)力而直接增加了投資者的個人收入，租金即是由此而獲得的收入。任何尋租活動都是尋租成本與尋租收益的比較過程。

(二)貼息和監(jiān)管不力導(dǎo)致尋租動機大

在婦女小額擔(dān)保貸款中，尋租成本是由兩部分構(gòu)成：尋租者在尋租過程中所耗費的成本，尋租所造成的社會福利損失。對于尋租者來講，在這兩部分成本中他所承擔(dān)的主要是第一部分成本，也就是在尋租過程中所耗費的成本，至于后面的一部分成本與尋租者并沒有直接的關(guān)系，這些成本會外化為一種社會成本，由全社會來承擔(dān)。設(shè)租金的供給量為R，尋租預(yù)期收益為r，尋租成本為C，受罰損失為ρ，受罰概率為β，尋租成本占租金供給量的比例α。則有

r=R-C-βρ

C=αR

那么,r=（1-α）R-βρ

所以,邊際預(yù)期收益dr/dR=1-α

邊際預(yù)期受損dr/dρ=-β

一方面，由于獲得婦女小額擔(dān)保貸款的申請人在貸款資金使用期間不用支付利息，而由政府財政支付，所以尋租成本比租金小得多，比如一筆8萬元的婦女小額擔(dān)保貸款，按8%的年利率計算，兩年期間產(chǎn)生的利息為1.28萬元，而尋租成本最高不超過0.2萬元。因此尋租成本占租金供給量的比例α非常小，這樣尋租活動就會大大增加。

另一方面，如前文所述，由于監(jiān)管缺位，受罰概率β幾乎為零，而β與r成反函數(shù)關(guān)系，β越小，r越大。尋租的預(yù)期收益r越大，尋租的動機就越大。

(三)尋租導(dǎo)致低效率

在婦女小額擔(dān)保貸款中，對婦聯(lián)干部及相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的尋租，導(dǎo)致資源的非生產(chǎn)性使用和浪費,滋生了腐敗現(xiàn)象。尋租行為還導(dǎo)致信貸資金沒有得到最優(yōu)配置以及資金使用監(jiān)控乏力,最終形成信貸資金使用的低效率損失。

如圖2，設(shè)通過尋租獲得的婦女小額擔(dān)保貸款額為q，尋租的價格為（為獲得一單位的貸款所支付的租金）p,而在符合貸款條件沒有尋租的情況下，使用貸款的價格是零，因為貸款者不用支付利息，所以圖2中的Opaq部分就是非生產(chǎn)性尋租導(dǎo)致的社會福利損失，這塊損失為pq。

圖2

pq值在現(xiàn)實中非常大，以西部一個農(nóng)業(yè)縣為例，某年的婦女小額擔(dān)保貸款放款額為1.64億元，據(jù)粗略統(tǒng)計和調(diào)查，通過尋租獲得的貸款約占放款總額的20%，尋租成本占租金供給量的比例平均約為2.5%，也就是說，約3000多萬元貸款沒有用于農(nóng)村婦女，同時，約75萬元資金用于非生產(chǎn)性的尋租上，可見效率損失之大。

三、政策建議

(一)進(jìn)行權(quán)責(zé)重新匹配

婦女小額擔(dān)保貸款機制存在的根本問題在于參與婦女小額擔(dān)保貸款各主體權(quán)力與責(zé)任不匹配，收益與風(fēng)險不匹配。所以機制創(chuàng)新應(yīng)從解決這些問題入手。

對于經(jīng)辦金融機構(gòu)來說，擁有貸款審批權(quán)并把獎補資金一部分用做其工作經(jīng)費，但是要負(fù)起貸款管理的責(zé)任，確保每一筆貸款都符合政策要求，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)虛假貸款和挪作他用尤其是用在房地產(chǎn)、建筑業(yè)等國家限制性項目上，立即取消該金融機構(gòu)下年的放貸資格和當(dāng)年的獎勵，并取消該筆貸款的財政貼息，貸款期間的利息由銀行和貸款者之間協(xié)商解決。

對于政府部門來說，其職責(zé)一是制定政策放寬經(jīng)辦金融機構(gòu)范圍，通過利益激勵吸引、支持村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等主要經(jīng)營小額貸款的新興小型金融機構(gòu)參與婦女小額擔(dān)保貸款，二是審核申請經(jīng)辦婦女小額擔(dān)保貸款的金融機構(gòu)是否具有經(jīng)辦的能力和資格；三是制定對經(jīng)辦金融機構(gòu)的具體獎補辦法；四是實地調(diào)查，引入適合本地發(fā)展的項目。

通過機制創(chuàng)新，經(jīng)辦金融機構(gòu)在擁有貸款審批權(quán)、獲得財政貼息及工作經(jīng)費的同時，工作沒做到位就會失去下年的放貸資格，損失當(dāng)年的獎勵和財政貼息并失去在農(nóng)村的影響力。尤其對村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司來說，還能借經(jīng)辦婦女小額擔(dān)保貸款的契機，獲得民間資金擴(kuò)充自有資本金并擴(kuò)大在農(nóng)村的業(yè)務(wù)量和影響力；本村參股銀行并參與貸款管理的村民在參股銀行獲得投資收益和工作經(jīng)費的同時，貸款管理不善就會損失股本。

(二)建立委托---代理機制

在農(nóng)村尋找代理人，委托當(dāng)?shù)卮砣诉M(jìn)行貸款管理和監(jiān)督。在每個村吸收一批有一定金融意識、長期從事民間貸款的人和長期經(jīng)商并有一定資金的農(nóng)民成為村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司的股東，并對本村貸款申請人進(jìn)行調(diào)查和提供審批意見，財政獎補資金的一部分可作為其工作經(jīng)費。這樣做的好處有兩點：一是他們熟悉本村情況，可以減少調(diào)查時間和降低調(diào)查難度，提高調(diào)查的準(zhǔn)確率；二是為了使自己的股本不虧損，投資收益高，他們就會據(jù)實提供審批意見，不會不負(fù)責(zé)任，弄虛作假，放人情款。

在貸款監(jiān)督上，將每村最終審批通過的貸款人名單在各村公共場合張榜公布，由本村人來監(jiān)督，尤其是申請貸款但未獲得貸款的婦女來監(jiān)督，原因一是貸款資金是否用在符合政策的項目上，本村人最容易了解實情，二是本村婦女對貼息貸款這種稀缺資源具有競爭性，所以沒有獲得貸款的婦女就有監(jiān)督的自愿性，這樣外部監(jiān)督就變成了內(nèi)部監(jiān)督，提高監(jiān)督效率的同時降低監(jiān)督成本低。

通過上面的機制創(chuàng)新，對每一個參與主體來說，都實現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的匹配，收益和風(fēng)險的匹配，變外部監(jiān)督為內(nèi)部監(jiān)督和自我約束，提高了每一個參與主體的積極性和創(chuàng)造性，從而提高了效率，降低了成本，使社會資源得到了有效利用。

[1]羅伯特·S·平迪克.微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)(第七版)][M].中國人民大學(xué)出版社，2009

[2]財政部.《關(guān)于完善小額擔(dān)保貸款財政貼息政策推動婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作的通知》[N].財金〔2009〕72號

[3]成力為.建設(shè)主體尋租活動的成本----收益分析[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院學(xué)報,2001,(2)

[4]農(nóng)村婦女小額擔(dān)保貸款現(xiàn)狀及國際經(jīng)驗借鑒