政策視角下開發(fā)區(qū)生命周期研究——中國為例

商洛職業(yè)技術(shù)學(xué)院 魚璐

萬物皆有終始，開發(fā)區(qū)也不例外。所謂的開發(fā)區(qū)是一種在政策推動下的特殊的地域發(fā)展模式，開發(fā)區(qū)是一種特定區(qū)域，實(shí)行特殊政策。因此要研究開發(fā)區(qū)的生命周期就必須以政策為視角，研究開發(fā)區(qū)政策的演變、政策的導(dǎo)向和政策環(huán)境的變化對開發(fā)區(qū)生命周期的影響。

一、開發(fā)區(qū)發(fā)展階段的政策演化

在開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段，我國主要的開發(fā)區(qū)政策可以分為以下三個(gè)方面：

設(shè)置開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)政策的一個(gè)重要方面就是開發(fā)區(qū)的設(shè)置。我國既有中央政府直接設(shè)立的開發(fā)區(qū)，也有地方政府設(shè)立的開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)設(shè)置的直接表現(xiàn)就是數(shù)量上的增減。1984至1991年設(shè)立了41個(gè)國家級開發(fā)區(qū)。1992年至2003年我國設(shè)立的國家級開發(fā)區(qū)共59個(gè)，地方級開發(fā)區(qū)超過6000個(gè)。2003年國務(wù)院出臺相關(guān)政策，要求對各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行整頓。至2006年開發(fā)區(qū)數(shù)量減少至一千多個(gè)。

開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策。開發(fā)區(qū)最重要的政策就是土地使用政策、稅收政策、財(cái)政政策和促開放政策。然而進(jìn)入二十一世紀(jì)后我國這四方面的政策都開始弱化。

特殊的管理模式。管委會是我國開發(fā)區(qū)普遍實(shí)行的管理模式，也就是實(shí)行小政府、大社會的管理理念，由管委會充當(dāng)城市政府的派出機(jī)構(gòu)。這種管理模式能夠提高服務(wù)效率、降低交易成本。

二、開發(fā)區(qū)整體生命周期終結(jié)期的政策環(huán)境變化

(一)中國發(fā)展與開發(fā)區(qū)的關(guān)系

在開發(fā)區(qū)成立之初，經(jīng)濟(jì)的整體情況是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、投資硬環(huán)境差、資本短缺等，因此將設(shè)立開發(fā)區(qū)做一個(gè)重要的發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過改革開放后三十多年的發(fā)展，中國已經(jīng)徹底扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)落后的局面，GDP總量躍居全球第一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也從強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)推動產(chǎn)業(yè)升級。

(二)中國對外開放開發(fā)區(qū)的關(guān)系

我國的對外開放是一個(gè)由淺入深的過程，開發(fā)區(qū)是對外開放的重點(diǎn)，由開發(fā)區(qū)逐步退向內(nèi)陸地區(qū)。因此，在對外開放的前期階段開發(fā)區(qū)是一個(gè)重要的先導(dǎo)，是對外開放的核心和外向型經(jīng)濟(jì)的主陣地。此時(shí)開發(fā)區(qū)在引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、進(jìn)出口貿(mào)易和利用外資等方面都發(fā)揮著重要的作用。

(三)中國改革與開發(fā)區(qū)的關(guān)系

中國改革具有四個(gè)顯著的特點(diǎn)：政府主導(dǎo)、漸進(jìn)式、增量到存量、體制外到體制。開發(fā)區(qū)既是增量又是體制外事物，因此在很長一段時(shí)間內(nèi)成為了改革的試驗(yàn)田，也是我國改革的先導(dǎo)。隨著改革的升級，開發(fā)區(qū)已經(jīng)不再是理想的綜合配套改革區(qū)，其先行者的角色也將逐漸失去。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展、改革的不斷深入和改革開放的全面展開，開發(fā)區(qū)的政策體系也將不斷弱化，最終走向解體。開發(fā)區(qū)生命周期逐漸走向終結(jié)，從而進(jìn)入“后開發(fā)區(qū)”時(shí)代。

三、后開發(fā)區(qū)時(shí)代的政策重構(gòu)

后開發(fā)區(qū)時(shí)代是指形成內(nèi)源型經(jīng)濟(jì)生長機(jī)制，走新型工業(yè)化新型城市化道路，邁向世界一流的科學(xué)園區(qū)的起飛階段。有學(xué)者將開發(fā)區(qū)的生命周期分為四個(gè)階段，分別為財(cái)富凝聚、創(chuàng)新突破、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)和要素驅(qū)動（具體情況見圖1）。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展環(huán)境和現(xiàn)狀，本文將開發(fā)區(qū)分為三種類型：問題區(qū)域、新城區(qū)和新的產(chǎn)業(yè)空間、創(chuàng)新的空間。

圖1 開發(fā)區(qū)發(fā)展的階段轉(zhuǎn)化條件與特征

問題區(qū)域指的是處于要素聚集階段的開發(fā)區(qū)，這類開發(fā)區(qū)由于逐漸失去了優(yōu)惠政策，具有不樂觀的發(fā)展前景，體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)的社會問題、環(huán)境問題和土地問題。對于這類開發(fā)區(qū)未來的政策導(dǎo)向應(yīng)該針對資源整合，或者將其并入良好發(fā)展態(tài)勢的開發(fā)區(qū)，甚至通過縮減和取消用地來終結(jié)這類開發(fā)區(qū)的生命周期。

新城區(qū)和新的產(chǎn)業(yè)空間指的是發(fā)展較好的省級開發(fā)區(qū)，然而其生命周期正由開發(fā)區(qū)向新城市轉(zhuǎn)換，未來的政策導(dǎo)向應(yīng)該引導(dǎo)其向新城區(qū)轉(zhuǎn)換。

創(chuàng)新空間指的是優(yōu)越的發(fā)展條件和發(fā)展基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)，其區(qū)域創(chuàng)新文化逐步形成，自我發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，將成為我國的成功開發(fā)區(qū)典范，進(jìn)入新的生命周期。這類開發(fā)區(qū)政策應(yīng)該引導(dǎo)其增強(qiáng)創(chuàng)新能力、鼓勵(lì)創(chuàng)新，使其能夠在更高層次上參與全球產(chǎn)業(yè)循環(huán)，最終進(jìn)入財(cái)富凝聚階段。

四、結(jié)束語

隨著時(shí)代的發(fā)展和政策的改變，我國的開發(fā)區(qū)面臨著發(fā)展功能的分異，一部分開發(fā)區(qū)將會進(jìn)入衰退階段，而另一部分開發(fā)區(qū)則會成為創(chuàng)新空間。我國應(yīng)該形成新的政策體系，以適應(yīng)原有開發(fā)區(qū)政策體系的終結(jié)，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)向新的生命周期發(fā)展。

[1]馬衛(wèi)剛.體制創(chuàng)新:開發(fā)區(qū)加快發(fā)展的必由之路[J].國際經(jīng)濟(jì)合作,2014

[2]劉魯魚,余暉,胡振宇.我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展趨勢及政策建議[J].開放導(dǎo)報(bào),2014