新加坡國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示

邵安菊

隨著黨的十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)和《全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革若干重大問(wèn)題的決定》的頒布，深化國(guó)有企業(yè)改革以及完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管已成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。盡管幾十年的經(jīng)濟(jì)改革推進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，但我國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管仍存在諸多問(wèn)題，例如，國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)、經(jīng)理層的關(guān)系需要進(jìn)一步理順，董事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制還不完善; 對(duì)國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控與財(cái)會(huì)審計(jì)制度有待完善，與國(guó)有企業(yè)監(jiān)管配套的法律法規(guī)滯后;國(guó)有企業(yè)監(jiān)管方式落后，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行政化管理色彩依然存在; 對(duì)國(guó)有企業(yè)考核采用“一刀切”方式，國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制還沒(méi)有真正形成;國(guó)有企業(yè)監(jiān)管人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不夠高等問(wèn)題。借鑒新加坡國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，探索國(guó)有企業(yè)監(jiān)管新的機(jī)制與模式，對(duì)于深化我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新加坡國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)

新加坡經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，與新加坡國(guó)有企業(yè)的成功改革與發(fā)展活力密不可分。新加坡國(guó)有企業(yè)，例如新加坡航空公司、新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)、新加坡公共住房體系等已成為新加坡經(jīng)濟(jì)成功的重要標(biāo)志。經(jīng)過(guò)多年的探索和積累，新加坡政府逐步形成獨(dú)具特色的國(guó)家控股、公司化運(yùn)作、集團(tuán)化管理的淡馬錫公司治理模式。淡馬錫公司成立于1974年，是一家由新加坡財(cái)政部獨(dú)資擁有的公司。淡馬錫公司的經(jīng)營(yíng)操作由財(cái)政部的投資公司負(fù)責(zé)監(jiān)督，對(duì)于某些重大決定、大型的民營(yíng)化項(xiàng)目以及政策等，財(cái)政部在給予淡馬錫相當(dāng)大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的同時(shí)保留咨詢(xún)權(quán)。淡馬錫的功能定位是塑造好國(guó)有股東的形象，以“通過(guò)有效的監(jiān)管和商業(yè)性戰(zhàn)略來(lái)培育世界級(jí)公司，從而對(duì)新加坡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)”為宗旨，其基本職能部門(mén)代表國(guó)家持有企業(yè)股份，淡馬錫公司治理模式的成功實(shí)踐，為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

（一）健全公司治理結(jié)構(gòu)，穩(wěn)健承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

新加坡采用政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其國(guó)有經(jīng)濟(jì)以法定機(jī)構(gòu)和政聯(lián)公司兩種形式存在。對(duì)法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管包括宏觀層面的董事會(huì)制度以及微觀層面的內(nèi)部審查機(jī)制，法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能雙重職責(zé)。對(duì)政聯(lián)公司而言，政府的角色是所有者或股東，主要職責(zé)以提高收益并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，公司運(yùn)作完全采用私人企業(yè)模式。

淡馬錫始終秉承穩(wěn)健地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，為降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，淡馬錫公司對(duì)投資的職責(zé)與權(quán)限進(jìn)行了明確劃分，每個(gè)批準(zhǔn)權(quán)限都有嚴(yán)格規(guī)定。淡馬錫公司的操作模式是以政府參股、控股的方式將國(guó)有資產(chǎn)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，以避免獨(dú)資國(guó)有企業(yè)可能產(chǎn)生的種種弊端。淡馬錫作為財(cái)政部投資成立的公司，在每年從政聯(lián)企業(yè)取得紅利的同時(shí)，也必須將自己利潤(rùn)的50%上繳財(cái)政部強(qiáng)化政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及公眾監(jiān)督。盡管淡馬錫公司作為一家有限公司，不必向公眾公布財(cái)政數(shù)據(jù)，但必須每年向財(cái)政部遞交經(jīng)過(guò)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表，財(cái)政部每年還將對(duì)淡馬錫公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的薪酬制度，確保管理者與股東共命運(yùn)

為確保管理者兼顧短期與長(zhǎng)期利益，淡馬錫公司的薪酬管理以管理者與股東共命運(yùn)為原則。管理層的薪資結(jié)構(gòu)由基本薪資與紅利兩部分組成，紅利多少取決于管理者個(gè)人及團(tuán)隊(duì)表現(xiàn)。為了保證管理者為公司長(zhǎng)期利益著想，紅利發(fā)放延后3-12年，并與公司的股東收益和資產(chǎn)增值水平掛鉤。

淡馬錫公司董事會(huì)的職責(zé)是制定提供整體的指導(dǎo)方針、政策指引以及風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)。為培育風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)管理文化，首席執(zhí)行官與高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)共同制定公司風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)的目標(biāo)和政策。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的薪酬制度強(qiáng)調(diào)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)并以公司的利益為先，將企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理納入公司日常決策，確保員工與股東利益相連命運(yùn)與共。

（三）董事會(huì)充當(dāng)“防火墻”，避免政府干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)

權(quán)責(zé)明確是淡馬錫公司管理模式的一大特色，董事會(huì)下轄審計(jì)委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)以及領(lǐng)袖培育與薪酬委員會(huì)，主席皆由獨(dú)立于管理層的非執(zhí)行董事?lián)危@一模式確保了管理層決策的獨(dú)立性及專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。在董事會(huì)指導(dǎo)之下，企業(yè)擁有完全自主的決策權(quán)，淡馬錫的管理層對(duì)公司運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)，管理層則通過(guò)職業(yè)經(jīng)理人的專(zhuān)業(yè)投資及管理，實(shí)現(xiàn)股東長(zhǎng)期利益最大化及國(guó)有資本保值增值。

董事會(huì)作為政府和管理層的“防火墻”，切斷了政府對(duì)管理層的直接干預(yù)，避免了政企不分現(xiàn)象的發(fā)生。政府對(duì)淡馬錫的影響主要借助兩種方式，一是通過(guò)派出股東董事了解企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況并參加董事會(huì)決策和方針制定;二是在淡馬錫和財(cái)政部之間建立協(xié)約機(jī)制，淡馬錫公司必須將資產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)計(jì)劃及時(shí)通告政府，確保政府能夠及時(shí)了解公司經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效。

（四）重視企業(yè)市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，以“一臂距離”進(jìn)行監(jiān)管

首先，貫徹“一臂距離”原則，政企適當(dāng)分離。新加坡是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，政府理性作為、企業(yè)商業(yè)運(yùn)作是新加坡國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的成功秘籍。一方面，貫徹“一臂距離”原則，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)監(jiān)督科學(xué)有效，確保出資人到位、政府有作為;政府作為淡馬錫公司的唯一出資人，將公益性壟斷性行業(yè)授權(quán)淡馬錫經(jīng)營(yíng);淡馬錫通過(guò)控股或參股發(fā)展淡聯(lián)企業(yè);政府和總統(tǒng)“兩把鑰匙”委任淡馬錫公司董事和執(zhí)行總裁;政府與淡馬錫之間建立相互尊重的平等關(guān)系;另一方面，企業(yè)采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念和商業(yè)化運(yùn)作模式，建立規(guī)范化治理結(jié)構(gòu)及靈活的運(yùn)營(yíng)機(jī)制;

其次，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的外部市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境。要提升企業(yè)活力，政府首先要擺正與企業(yè)的關(guān)系，其次要為企業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造一個(gè)涵蓋廉潔政府、商業(yè)推動(dòng)、法制嚴(yán)厲、社會(huì)誠(chéng)信及社會(huì)和諧等要素的系統(tǒng)性、全方位、良性循環(huán)的市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境;

再次，嚴(yán)格的監(jiān)管制度。新加坡從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，外部監(jiān)督主要有政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及公眾監(jiān)督三種方式。新加坡對(duì)會(huì)計(jì)師和設(shè)計(jì)師追究無(wú)限責(zé)任，即使20年后抽查到有問(wèn)題同樣要承擔(dān)無(wú)限責(zé)任;掛牌上市的政聯(lián)公司每年必須向證監(jiān)會(huì)上報(bào)有關(guān)經(jīng)營(yíng)情況;新加坡還建立了由政府審計(jì)署、企業(yè)內(nèi)部的審計(jì)以及外部監(jiān)督的完善和嚴(yán)密的會(huì)計(jì)體系，商業(yè)調(diào)查局負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)調(diào)查包括政聯(lián)公司在內(nèi)所有公司的商業(yè)行為是否合法。