不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域農(nóng)村土地整理項目社會環(huán)境影響評價

夏敏等

摘要：研究土地整理的社會環(huán)境影響對于土地整理工作的高效全面開展具有理論和現(xiàn)實意義。從生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境、社會穩(wěn)定、社會可接受度4個方面構(gòu)建土地整理社會環(huán)境影響評價指標體系，采用定性與定量分析相結(jié)合的方法，以發(fā)達地區(qū)江蘇省南京市江寧區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)甘肅省靖遠縣為例，評價其農(nóng)村土地整理的社會環(huán)境影響。結(jié)果表明，發(fā)達地區(qū)土地整理社會環(huán)境影響總體好于欠發(fā)達地區(qū)，其中對生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境和社會穩(wěn)定的評價好于后者，但在社會可接受度方面不如欠發(fā)達地區(qū)，據(jù)此對兩地進一步的土地整理提出了改進建議。

關(guān)鍵詞：不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域；農(nóng)村土地整理；社會環(huán)境影響評價

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）02-0307-03

收稿日期：2014-04-11

基金項目：國家自然科學(xué)基金（編號：71173112）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金（編號：KYZ201131）；江蘇省國土資源科技計劃（編號：201303）；江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生實踐創(chuàng)新訓(xùn)練計劃（編號：1310307030x）。

作者簡介：夏敏（1971—），女，江蘇南京人，博士，副教授，主要從事土地評價和土地信息系統(tǒng)的研究。E-mail：xm@njau.edu.cn。社會環(huán)境影響（SEIA）正式被提出是在20世紀80年代，在1986年，美國俄克拉荷馬大學(xué)的坎特教授正式出版了第1本論述SEIA的專著《社會環(huán)境影響評價》，此后屢次在國際環(huán)境影響評價會議上都有大量有關(guān)SEIA的論述內(nèi)容發(fā)表。社會環(huán)境影響評價作為環(huán)境影響評價的新領(lǐng)域，在國外已經(jīng)引起了足夠重視，而在我國仍處于起步階段[1-4]。清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院于2006年12月22日啟動了“環(huán)境影響評價中的社會因素”應(yīng)急課題。我國為貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》制定的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》于2011年對其進行了第1次修訂，此次修訂增加了社會環(huán)境影響評價，并于2012年1月1日開始實施《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 2.1—2011），適用于所有對環(huán)境有影響的建設(shè)項目。

土地整理涉及到征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等眾多社會問題，特別是與農(nóng)民的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)，而土地整理的順利完成又需要農(nóng)民的支持，因此進行土地整理社會環(huán)境影響評價具有一定的理論和現(xiàn)實意義。我國學(xué)者們對土地整理項目環(huán)境影響評價進行了大量研究[5-8]，但大都側(cè)重于生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境、社會經(jīng)濟的研究，對社會環(huán)境影響評價的研究較少，而且土地整理工作在全國范圍開展，其對不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域影響的研究較為少見。本研究依據(jù)《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 2.1—2011），在國內(nèi)外研究的基礎(chǔ)上，通過咨詢與實地調(diào)研，遵循“以人為本”的原則構(gòu)建評價指標體系，選取欠發(fā)達地區(qū)甘肅省靖遠縣和發(fā)達地區(qū)江蘇省南京市江寧區(qū)農(nóng)村土地整理項目，定性描述和定量評價其社會環(huán)境影響，并分析區(qū)域差異，為我國土地整理工作高效全面開展提供參考。

1材料與方法

1.1研究區(qū)概況

南京市江寧區(qū)位于江蘇省南京市中南部。全區(qū)轄10個街道，200個社區(qū)，總面積1 563 km2，2012年耕地面積 585 km2，總?cè)丝?4.59萬人，農(nóng)村人口48.31萬人。江寧區(qū)是我國重要的科教基地、創(chuàng)新基地，國家東部地區(qū)重要的交通物流樞紐和空港樞紐，2012年人均GDP超過3.7萬元，主要經(jīng)濟指標進入江蘇省106個區(qū)（縣、市）前10強。

靖遠縣位于甘肅省中東部、白銀市腹地。全縣轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、175個村，總面積5 809 km2，2012年耕地面積 773 km2，總?cè)丝?8.11萬人，農(nóng)村人口42.62萬人；位于西部內(nèi)陸干旱地區(qū)，自然條件嚴酷，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，縣域經(jīng)濟綜合實力位居甘肅省后列，是1個典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財政窮縣。

1.2研究樣本與數(shù)據(jù)來源

為反映兩地土地整理情況，通過向?qū)＜摇傻貐^(qū)國土局工作人員咨詢及預(yù)調(diào)查，選取具有代表性的土地整理項目作為樣本。其中，南京市江寧區(qū)選取淳化街道、橫溪街道萬頃良田建設(shè)工程，甘肅省靖遠縣選取劉川鄉(xiāng)澇壩灣村土地整理項目、東灣鎮(zhèn)三合村土地整理項目。于2013年7—9月在樣本地區(qū)進行了農(nóng)戶調(diào)查，采用面對面訪談、問卷調(diào)查的方式開展，共回收有效問卷226份，其中江寧區(qū)116份，靖遠縣110份，并從當(dāng)?shù)貒辆帧了@取了土地整理項目規(guī)劃及驗收資料。

1.3研究方法

1.3.1評價指標體系的構(gòu)建在借鑒已有土地整理環(huán)境影響、社會影響等評價研究成果的基礎(chǔ)上[9-12]，遵循以人為本、定性與定量相結(jié)合、綜合性和可操作性的原則，結(jié)合預(yù)調(diào)查情況，從土地整理的直接利益相關(guān)者和社會環(huán)境的主體——農(nóng)民的角度出發(fā)，構(gòu)建了農(nóng)村土地整理項目社會環(huán)境影響評價指標體系，具體包括生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境、社會穩(wěn)定、社會可接受度4方面共13項指標。評價指標體系見表1。

1.3.2定性評價定性評價是對評價資料作“質(zhì)”的分析，是運用分析和綜合、比較與分類、歸納和演繹等方法，對評價所獲得的數(shù)據(jù)、資料進行思維加工，通常要根據(jù)人們的經(jīng)驗和主觀判斷來確定[13]。本研究通過查閱眾多與土地整理評價有關(guān)的文獻資料，并進行實地調(diào)研，依據(jù)評價指標體系對兩地土地整理社會環(huán)境影響進行定性分析，利用數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果及所見所聞評價區(qū)域差異。

1.3.3定量評價本研究運用層次分析法和模糊數(shù)學(xué)模型相結(jié)合的方法進行定量評價，用定量的數(shù)據(jù)直觀表述兩地土地整理項目的社會環(huán)境影響。層次分析法（AHP）是把人的思維過程層次化、數(shù)量化，并用數(shù)學(xué)為分析、決策、預(yù)報或控制提供定量的依據(jù)[14]，是1種被廣泛應(yīng)用的確定指標權(quán)重的方法。具體步驟為：（1）建立層次結(jié)構(gòu)體系；（2）構(gòu)造判斷矩陣；（3）層次單排序及一致性檢驗；（4）層次總排序及一致性檢驗。模糊綜合評判法是以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成的原理，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，從多個因素對被評價事物隸屬等級狀況進行綜合性評價的方法[14]。具體評價步驟為：（1）建立評價因素集和因子集；（2）確定評價集；（3）確定權(quán)重集，本研究采用層次分析法確定權(quán)重；（4）建立單因素模糊矩陣；（5）進行多級模糊綜合評判。endprint

2結(jié)果與分析

2.1定性評價對比分析

2.1.1改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境土地整理通過對田、水、路、林、村綜合整治，增加了有效耕地面積，完善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)用地的平整使耕作機械能夠直接進入農(nóng)田作業(yè)。修建或改造農(nóng)田水利設(shè)施；新建田間水泥路、砂石路代替原來的土路；新建生產(chǎn)路，并進行防護林的建設(shè)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件大大提高，縮短了農(nóng)作時間，提升了農(nóng)業(yè)勞作的效率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。南京市江寧區(qū)調(diào)查樣點平均耕地增長率達3611%，農(nóng)戶調(diào)查問卷顯示，土地整理后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有較為明顯的改善，64%的農(nóng)戶認為水利設(shè)施條件有改善，87%的農(nóng)戶感受到了新建的田間道路帶來的益處，土地平整后使用農(nóng)業(yè)機械作業(yè)的水平也明顯有所提高。甘肅省靖遠縣調(diào)查樣點平均耕地增長率為4.11%，遠低于南京市江寧區(qū)，主要在于欠發(fā)達地區(qū)新增耕地主要來源于溝渠、田坎等面積的減少，對于村莊無大力度的整理；而農(nóng)民對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善的評價好于發(fā)達地區(qū)，認為水利設(shè)施條件、田間道路有改善的分別占到了90%、87%，原因是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民更加依賴土地，并且在土地整理之前水利設(shè)施和田間道路條件極為落后，土地整理健全農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后，農(nóng)民感到有更為明顯的改善。

2.1.2改善農(nóng)民生活環(huán)境農(nóng)民是土地整理的直接受益者。土地整理后增加了有效耕地面積，健全農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施提高了農(nóng)田生產(chǎn)能力，并降低了生產(chǎn)成本和從事農(nóng)業(yè)的勞動力人數(shù)，提高了農(nóng)民收入，對村莊的整理改善了農(nóng)民居住環(huán)境，生活配套設(shè)施的建設(shè)進一步提高了農(nóng)民的精神生活水平，整潔的道路也為人們出行帶來了便利。江寧區(qū)調(diào)查問卷顯示91%的農(nóng)戶家庭收入有所提高，靖遠縣農(nóng)戶家庭收入提高的比率也占到88%，而收入提高在1萬元以上的戶數(shù)低于發(fā)達地區(qū)。江寧區(qū)農(nóng)戶生活環(huán)境明顯好于靖遠縣，呈現(xiàn)出一派新農(nóng)村的景象，村莊整潔，具有完備的生活服務(wù)設(shè)施體系，每個村都修建了休閑廣場和戶外健身設(shè)施，新建醫(yī)療站并增添醫(yī)療設(shè)施，新建綜合文化活動中心和綜合衛(wèi)生中心，在工作、購物和出行等方面的便捷程度有了較大的提高，有78%的農(nóng)戶認為出行較以前方便。靖遠縣農(nóng)村面貌較以前相比也有所改善，農(nóng)戶認為居住環(huán)境、生活服務(wù)設(shè)施、出行方便程度有提高的分別占到86%、62%、71%，只是與發(fā)達地區(qū)相比還有一定差距。

2.1.3促進社會穩(wěn)定土地整理通過明晰權(quán)屬界限減少了土地利用過程中引發(fā)的各種糾紛；改變了農(nóng)村貧困落后的面貌，促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展；減少了耕地上的勞動力和勞動時間投入量，把部分農(nóng)民從世代耕耘的土地上解放出來，很多農(nóng)民自愿把耕地承包給種田大戶，使農(nóng)村勞動力就業(yè)情況發(fā)生了巨大變化。尤其在發(fā)達地區(qū)江寧區(qū)表現(xiàn)明顯，81%的農(nóng)戶認為明晰權(quán)屬界限后土地糾紛情況有了很大改善，主要從事農(nóng)業(yè)的人數(shù)比率由原來的53%降為14%，大部分農(nóng)戶選擇外出打工，87%的農(nóng)戶認為扶貧情況有所改善，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進了社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。欠發(fā)達地區(qū)靖遠縣認為土地糾紛有很大改善的占到45%，主要從事農(nóng)業(yè)勞動的人數(shù)由原來的61%降為27%，外出打工的人數(shù)由原來的19%增長為44%，進行個體經(jīng)營的比例也有所增加，農(nóng)民收入來源更加多樣化。根據(jù)《甘肅省發(fā)展年鑒》，2011年靖遠縣貧困人口由10萬人下降到5.75萬人，扶貧效果明顯。大量農(nóng)民進入城市打工在促進城鎮(zhèn)化、增加農(nóng)民收入的同時，也在一定程度上增加了社會的不穩(wěn)定性，大部分農(nóng)民工無穩(wěn)定的工作和收入來源，尤其對于欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民工，由于未接受或不能接受足夠的教育，勞動力素質(zhì)低下，剩余勞動力的出路問題長期得不到解決，勢必會影響這部分人的生活水平[15]，造成社會不穩(wěn)定。

2.1.4社會可接受度有待提高提高農(nóng)民對土地整理的接受度是促進土地整理協(xié)調(diào)、高效開展的前提。本研究主要從公眾參與度、社會支持率、公眾滿意度3個指標來評價社會可接受度。2個地區(qū)農(nóng)民對土地整理的參與度都不高，江寧區(qū)僅有一半的農(nóng)戶充分參與到土地整理過程中，靖遠縣更低，只有29%，大多數(shù)農(nóng)民只是土地整理的被動參與者，缺少“話語權(quán)”，只是按照要求配合項目開展，即使感覺權(quán)益受到損害也無力反抗。兩地農(nóng)民都支持土地整理，農(nóng)民相信土地整理會改善他們的生產(chǎn)生活，只是希望相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)將相關(guān)資金全部用于為農(nóng)民謀福利的土地整理工作中，施工單位不要偷工減料，從中獲取不正當(dāng)利潤。兩地對土地整理的結(jié)果滿意程度都有待提高，尤其在發(fā)達地區(qū)。江寧區(qū)農(nóng)民認為非常滿意的僅有33%，滿意的有20%，認為一般的占31%，仍有16%農(nóng)民對土地整理結(jié)果不滿意；靖遠縣認為非常滿意的僅有48%，滿意的有8%，認為一般的占到18%，還有26%的農(nóng)戶對土地整理結(jié)果不滿意。土地整理旨在改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，農(nóng)民作為土地整理的直接受益者，農(nóng)民滿意度直接反映了土地整理的績效，對于投資巨大的土地整理工程只有真正使農(nóng)民滿意才能促進我國土地整理持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

2.2定量評價對比分析

2.2.1確定各指標權(quán)重通過咨詢專家并結(jié)合實地調(diào)研中農(nóng)民的意見構(gòu)造判斷矩陣，求解土地整理社會環(huán)境影響評價指標的權(quán)重向量，并進行一致性檢驗，具體權(quán)重見表1。

2.2.2建立評價集基于土地整理社會環(huán)境影響評價研究的需要，將評判標準分為5個等級，即V={V1，V2，V3，V4，V5}={很好，好，一般，無變化，有所惡化}。綜合考慮土地整理項目實施的情況及帶來的影響，為各指標的每個等級制定標準。

2.2.3模糊綜合評價結(jié)合實地調(diào)研數(shù)據(jù)建立模糊矩陣并進行模糊運算，得到模糊綜合評價結(jié)果。南京市江寧區(qū)綜合評價結(jié)果為[0.152 90.451 80.268 80.098 20.028 3]，“好”的隸屬度最高。甘肅省靖遠縣綜合評價結(jié)果為[0.134 30.268 90.482 70.071 80.042 3]，“一般”的隸屬度最高。從綜合評價結(jié)果（表3）來看，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地整理項目社會環(huán)境影響好于欠發(fā)達地區(qū)。從準則層分析，在B1生產(chǎn)環(huán)境、B3社會穩(wěn)定方面，江寧區(qū)好于靖遠縣；在B2生活環(huán)境方面，兩地評價結(jié)果接近，最大隸屬度均為“好”；而在B4社會可接受度方面，靖遠縣好于江寧區(qū)，可見欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民對土地整理的實施效果更容易滿足，更能夠接受土地整理，期望早日通過土地整理帶領(lǐng)他們走上脫貧致富的道路。endprint

3結(jié)論與討論

通過農(nóng)戶調(diào)查讓土地整理的直接利益相關(guān)者參與到評價中來，運用定性與定量相結(jié)合的方法評價不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域土地整理項目社會環(huán)境影響，對比分析區(qū)域差異，綜合評價發(fā)現(xiàn)發(fā)達地區(qū)土地整理社會環(huán)境影響好于欠發(fā)達地區(qū)，但對水利設(shè)施建設(shè)、田間道路建設(shè)及農(nóng)民滿意度指標的評價上不如欠發(fā)達地區(qū)。欠發(fā)達地區(qū)土地整理要參考、借鑒發(fā)達地區(qū)的工作經(jīng)驗，增加對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的維護，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上增強對居民點整理的力度，增加耕地面積并保證耕地質(zhì)量；完善居民點配套設(shè)施，改善村容村貌，明確土地權(quán)屬并鼓勵農(nóng)民將土地向?qū)I(yè)大戶、合作農(nóng)場和農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)進行規(guī)模經(jīng)營，以提高土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)民收入，同時要增強對農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題的關(guān)注。兩地都應(yīng)加強土地整理過程監(jiān)督及建立公眾參與機制，建議由農(nóng)民來監(jiān)理土地整理項目，對項目各個環(huán)節(jié)進行全程、全天候、不間斷式巡回監(jiān)督，把守住“第一道關(guān)卡”，發(fā)達地區(qū)可以利用現(xiàn)代化信息手段公開，全程讓農(nóng)民參與并了解 調(diào)動廣大農(nóng)民參與土地整理的積極性、主動性，增加對土地整理的認知，了解農(nóng)民對土地整理的期望，提高農(nóng)民滿意度。

土地整理項目社會環(huán)境影響評價指標的確定是一項很復(fù)雜的工作 目前學(xué)界內(nèi)對土地整理社會環(huán)境影響評價的研究

較少，本研究從生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境、社會穩(wěn)定、社會可接受度4個方面構(gòu)建了土地整理社會環(huán)境影響評價指標體系，其科學(xué)性和適用性仍需要深入的研究和探討。

參考文獻：

[1]王慧鈞，王華東. 論社會環(huán)境影響評價[J]. 環(huán)境科學(xué)進展，1996，4（4）：1-20.

[2]劉佳燕. 社會影響評價在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及展望[J]. 國外城市規(guī)劃，2006，21（4）：77-81.

[3]Frank V. Principles for social impact assessment：A critical comparison between the international and US documents[J]. Environmental Impact Assessment Review，2006，26：3-14.

[4]Becker D R，Harris C C，Mclaughlin W J，et al. A participatory approach to social impact assessment：the interactive community forum[J]. Environmental Impact Assessment Reviews，2003，23：367-382.

[5]王軍，李正，白中科，等. 土地整理對生態(tài)環(huán)境影響的研究進展與展望[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2011，27（增刊1）：340-345.

[6]申曉強，劉志斌，朱志宇. 基于物元分析模型的土地整理生態(tài)環(huán)境影響評價[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2012，40（7）：173-180.

[7]荀文會，劉友兆. 土地整理環(huán)境影響評價的技術(shù)方法研究[J]. 國土資源科技管理，2005，22（4）：10-14.

[8]王姍姍. 基于熵值物元可拓模型的土地整理環(huán)境影響評價研究——以武漢市江夏區(qū)某項目為例[D]. 武漢：中國地質(zhì)大學(xué)，2011.

[9]雷廣海. 土地開發(fā)整理規(guī)劃環(huán)境影響評價研究[D]. 南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

[10]張正峰，陳百明. 土地整理的效益分析[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2003，19（2）：210-213.

[11]梁敏. 農(nóng)村土地整治社會效益評價研究[D]. 南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[12]信桂新，楊慶媛，楊華均，等. 土地整理項目實施后影響評價[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2009，25（11）：312-317.

[13]湯青慧. 土地整理環(huán)境影響評價指標體系的研究[D]. 武漢：武漢大學(xué)，2004.

[14]杜棟，龐慶華. 現(xiàn)代綜合評價方法與案例精選[M]. 北京：清華大學(xué)出版社，2005.

[15]張勤，常仲智. 新農(nóng)村建設(shè)區(qū)域比較研究[M]. 北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：269-272.王志國，尚士友，閆秀芳. 典型草原植被蓋度計算與試驗插值對比分析[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015，43（2）：310-313.endprint