墨西哥負面清單的產業選擇及其借鑒

孫瑜

墨西哥是發展中國家中最早簽訂FTA的國家，早在1992年就與美國、加拿大簽訂了NAFTA（《北美自由貿易協》），之后又分別與哥倫比亞、歐盟、智利、以色列、歐洲自由貿易聯盟、烏拉圭、日本、秘魯等國家和地區簽訂了FTA。通過這些FTA，墨西哥一方面對外開放并與伙伴國開展自由貿易，極大地促進了本國經濟的增長；另一方面，墨西哥簽訂的這些FTA（與以色列簽訂的FTA除外）大都通過負面清單的形式對一些敏感、重要或者競爭力較弱的產業進行保護。本文以NAFTA為研究對象，從墨西哥負面清單的特點及產業選擇的角度進行分析，以期為我國的負面清單設計提供借鑒。

一、墨西哥負面清單的主要特點

（一）保留和限制措施廣泛存在于NAFTA正文和附件中

NAFTA正文分為22章，共計8個部分，包涵貨物貿易、技術貿易壁壘、政府采購、投資、服務貿易和知識產權等。NAFTA的突出特點就是在事先制定的基本原則上，再以保留、限制等形式形成負面清單。例如，投資與服務貿易條款明確提出了負面清單：第一，金融服務及與能源或基礎石油化工有關的服務；第二，航空服務及其支持服務；第三，跨境勞務貿易、政府采購及其他政府公共服務。另外，NAFTA的7個附件（附件6除外）也以對普遍原則和承諾進行保留和例外的形式設計負面清單。例如，對特定產業的不符措施所涉及的國民待遇、最惠國待遇、當地存在、業績要求及高管要求等原則采取保留措施；對于成員國承擔義務不一致的特定產業、子產業或活動維持現行措施或保留采取新的或更有限制性的措施的權利。

墨西哥通過對NAFTA正文和附件的規定，盡可能全面和具體地提出了現行及未來本國有權保留或采取的不符措施，進而降低或避免本國產業可能受到外來進口品的沖擊和影響。

（二）負面清單對現行和未來的措施均有明確規定

NAFTA附件1詳細列明了相關產業及行業分類可以保留的現行不符措施，包括所涉及的國民待遇、最惠國待遇、當地存在、業績要求及高管要求等原則采取保留措施。附件2明確規定了墨西哥有權維持現行措施或采取新的或更具限制性的不符措施的清單。附件1的這種“現行負面清單”和附件2的“未來可采取措施的負面清單”的具體內容分別呈現在表1和表2中。

（三）負面清單的不符措施主要針對服務貿易領域

墨西哥與其他伙伴國簽訂的FTA中，負面清單的不符措施主要針對服務貿易領域。從表2可以看出，在NAFTA墨西哥的現行負面清單中，所涉及領域共計32個，其中29個屬于服務貿易領域；表3顯示出，在NAFTA墨西哥未來可采取措施的負面清單中，所涉及領域達到38個，其中37個領域涉及服務貿易。

（四）負面清單所涉原則廣泛，措辭靈活，并安排過渡期

墨西哥在NAFTA中涉及的原則共有6種，分別為當地要求、國民待遇、市場準入、高管要求、業績要求及最惠國待遇，其中以當地要求、國民待遇和市場準入三種原則的不符措施最多。

墨西哥在簽署NAFTA時措辭靈活，大量使用一些寬泛、不具體的語言表述，將更多可能的不符措施包括進來。例如，“保留采取或維護任何措施的權利”，這樣的表述廣泛用于NAFTA附件2中；“保留自行決定權”，NAFTA附件7就大量使用了這樣靈活的措辭，使得墨西哥在以后擁有更多的自由裁定權。

另外，考慮到墨西哥是北美自由貿易區唯一一個發展中成員，NAFTA為墨西哥安排了適當的過渡期，以鼓勵和保護墨西哥國內經濟的發展。例如，在金融服務領域，對金融機構的設立和運行的限額規定到過渡期結束后才取消。這樣的過渡期安排，能夠讓墨西哥處于比較劣勢的產業有充分的時間進行調整和發展，逐漸適應國際競爭市場。

二、墨西哥負責清單的產業選擇

（一）嚴格把控涉及國家安全的產業開放

金融和通信服務行業是涉及到國家經濟、文化安全的重要敏感行業。墨西哥在簽訂NAFTA中，明確列出了金融服務和通信服務的章節，以負面清單的形式限定市場準入。

在金融服務領域，由于美國在北美自由貿易區具有絕對比較優勢，NAFTA正文的第14章就明確規定金融服務不適用于投資和服務貿易條款，并且在附件7中為金融領域設置了保留措施和未來有權采取新的不符措施。在保留現行不符措施方面，墨西哥主要對金融機構的設立條件和業務范圍作出了限制，包括外資進入商業銀行、證券公司、保險公司等。例如，外資占商業銀行的投資比例不得高于普通股本的30%；外資不得涉入開發銀行、信用合作社等。在可能采取或維持的不符措施方面，由于發展中國家地位，墨西哥享受到了過渡期安排待遇。在過渡期內，墨西哥通過對同一類型的外資金融機構總資本占本國全部金融機構總資本的比例進行約束，進而限制外資金融機構的發展；在過渡期后，墨西哥仍可采取一些保留措施，例如，外資在墨西哥設立商業銀行或者兼并收購，被收購商業銀行資本與收購方已控制的商業銀行銀行的總和不得高于墨西哥所有商業銀行資本總額的4%。

在通信服務領域，NAFTA的附件1、附件2和附件5中將近有四分之一的負面清單專門針對通信服務作出了限制措施。在現行負面清單方面，主要限制娛樂服務和電信郵政服務。例如，墨西哥《公共通信法》、《聯邦廣播電視法》規定對投資或提供廣播、多點分配系統、不間斷音樂與高清電視服務，墨西哥保留采取或維持任何措施的權利。在未來有權采取新措施的負面清單方面，墨西哥對郵政服務、衛星通信服務、電信傳輸網絡、航空電信服務、電信傳輸服務等保留采取或維持任何措施的權利。

（二）審慎保護缺乏競爭力的產業

專業服務的范圍基本包括會計服務、法律服務、醫療服務和建筑服務等項目。由于跟美國、加拿大相比，墨西哥在專業服務領域處于相對劣勢地位，因此墨西哥在簽訂NAFTA時采取了審慎保護措施。在墨西哥的現行負面清單中，針對專業人員的國籍和職業資格作出了相應限制，包括醫生、律師、會計師、專業技術人員等。這些限制措施主要涉及國民待遇、當地存在、最惠國待遇及高管要求等原則。例如，墨西哥《關于憲法第5條對在聯邦地區從事專業服務的管理法》和《墨西哥外商投資促進與管理法》對法律服務進行了明確規定：在符合墨西哥明細表附件6第VI-M-2款前提下，對美國人提供法律服務與外國法律咨詢服務，保留采取或維持任何措施的權利。

（三）適度保護優勢產業

交通運輸服務是墨西哥的國內優勢產業，在墨西哥的服務貿易中占有重要地位，并且通過計算，墨西哥2012年的國際市場占有率指數和顯性比較優勢指數均高于美國。盡管如此，墨西哥在NAFTA中對交通運輸服務設置了負面清單。在NAFTA附件1中，現行負面清單的57項保留措施中有5項針對于交通運輸服務；在附件2和附件5中，未來可采取措施負面清單的13項措施中有3項針對交通運輸服務。在現行負面清單方面，墨西哥主要依據當地存在、國民待遇及高管要求等原則對空運、陸運和水運服務進行限制。不符措施包括：企業必須得到相關管理部門的許可或批準才能從事相關業務；股份比例和員工構成受到限制。例如，其他成員方的投資者對墨西哥本土的航空服務企業的有效投資比例總計不得高于25%，同時董事會和高管的三分之二以上必須是墨西哥國籍。在未來可采取措施的負面清單方面，針對鐵路服務，包括交通運營、管理和控制、鐵路通行權的監督與管理、鐵路基礎設施建設，墨西哥保留采取或維持任何措施的權利。另外規定運輸中的工作人員、報關員必須由墨西哥人擔任。此外，在交通運輸領域還有一些國家層面的保留措施，規定私人和外資不得經營，例如內陸港口、海運及空港的監控、檢查和監管等。

三、如何借鑒墨西哥負面清單的設計經驗

（一）要厘清國內法與國際規則及相關承諾的不符措施

設計負面清單的首要前提就是識別與國際規則及相關承諾不符的國內規則。在墨西哥的負面清單中，明確指出了不符措施所及產業、子產業；涉及原則；國內法律依據；具體不符措施的說明。即，不但要列出不符措施，還要提供該措施適用的相關國內法律，不然以違反國內法對市場開放進行限制的理由就不能成立。

在厘清國內法律時，應重點針對涉及國民待遇和市場準入原則的不符措施，另外再考察最惠國待遇、當地存在、高管要求及業績要求原則。在NAFAT的墨西哥經驗中，地方政府現行不符措施的延續或者修正，都被排除在外，這種方式我國也可以考慮借鑒。

（二）要堅持改革開放，并且改革先于開放

墨西哥在與其他伙伴國簽訂FTA之前，就已經在國內進行了市場改革。以金融服務為例，墨西哥在與美國、加拿大談判NAFTA之前，就已在國內開始了金融市場化進程。墨西哥政府于1989年取消了商業銀行法定準備金限制，并于1991年完成了銀行自由化改革；1989年政府決定放開對銀行存貸款利率的限制，極大地推進了利率市場化進程；1991-1992年墨西哥又完成了銀行私有化改革。1994年，墨西哥放開了對外國金融機構在本國設立分支機構的限制條款。墨西哥這一系列的金融市場化改革，使得簽訂NAFTA之后，很快就能適應NAFTA帶來的變化和沖擊。墨西哥的這一市場化改革進程體現了一個重要原則，即對內改革優先于對外開放。

（三）要將敏感和重要產業單獨進行限制

在墨西哥的負面清單中，將涉及國家安全的金融、通信等敏感產業都單獨列為章節或附件進行限制。我國的金融與通信服務產業不論是與歐美等發達國家相比，還是與印度、韓國等新興經濟體相比，發展都較為滯后，國際競爭優勢不強，技術創新落后。因此，針對這種敏感、重要產業，我國應該嚴格把控對外開放，將金融和通信服務單獨列章，把現有規則中的不符措施和未來可能采取的不符措施都列入負面清單當中，明確FTA中投資和服務貿易條款的適用范圍。

（四）要以本國產業競爭力為基礎設計負面清單

墨西哥對于交通運輸等優勢產業并未全部開放，而是有針對性地保留了一些不符措施和未來有權采取措施的權利。這說明，針對優勢產業并不是全面放開，而是采用適度保護的形式。另一方面，對于專業服務產業，由于跟美國、加拿大相比，墨西哥在專業服務領域處于相對劣勢地位，因此墨西哥在簽訂NAFTA時采取了審慎保護措施，在現行負面清單中針對專業人員的國籍和職業資格作出了相應限制?？梢?，墨西哥對于負面清單的設計，是根據對本國產業的競爭力和發展潛力進行分析。

根據WTO統計數據，我國在2012年已成為世界第三大服務貿易進出口國，但我國服務貿易的行業結構發展很不平衡。因此，應根據服務貿易領域各細分行業的競爭力和發展潛力為基礎，進而設計出開放得當、保護適度的負面清單，既能促進我國國際貿易的發展，又能有效保護國內產業的成長。以我國的交通運輸產業為例，近年來該產業已經從優勢產業逆轉為劣勢產業，貿易逆差數額很大。究其原因是因為對產業的競爭力衡量偏誤，以致于開放過度，而嚴重損害了該產業的國際競爭力。所以，今后我國負面清單的設計中，就應該包括對交通運輸服務的現行不符措施和未來有權采取的不符措施。

（五）要注重FTA談判中措辭的靈活性

墨西哥在簽署NAFTA時措辭靈活，大量使用一些寬泛、不具體的語言表述，將更多可能的不符措施包括進來。例如，“保留采取或維護任何措施的權利”，這樣的表述廣泛用于NAFTA附件2中。我國在今后的FTA談判中，也要注重措辭的靈活性，比如，可以維護國家公共秩序或保護弱勢群體為理由，設置例外條款；在措辭上多使用“不限于以上情況”、“包括但不限于”等寬泛而不具體的語言描述，使我國在以后擁有更多的自由裁定權。

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