我國地方政府性債務(wù)風險現(xiàn)狀與對策分析——基于對全國審計結(jié)果的思考

中南大學 鄒婷

1 我國地方政府性債務(wù)風險現(xiàn)狀

地方性政府債務(wù)，就是政府為了支持地方經(jīng)濟社會的發(fā)展而直接舉借、拖欠或者由擔保而形成的債務(wù)。地方性政府債務(wù)在支持建設(shè)、改善民生、應(yīng)對金融風暴和自然災(zāi)害等方面發(fā)揮重要作用，債務(wù)的發(fā)生與否以及債務(wù)水平都由政府自身決定。具體來說，地方性政府債務(wù)可以分為三類：地方政府因直接舉借或者拖欠形成負有償還責任的顯性債務(wù)、因擔保形成的或有債務(wù)，因承擔相關(guān)救助責任或其他社會義務(wù)而承擔的其他相關(guān)隱性債務(wù)。自分稅制改革以后，財權(quán)分離，地方政府需要自給自足，這就帶來了地方融資壓力，此外，國內(nèi)外頻發(fā)的自然災(zāi)害以及金融危機，都需要地方政府提供一臂之力。所以，地方政府性債務(wù)成為了地方重要財政支撐。國家審計署于分別于2011年和2013年對全國范圍內(nèi)的地方性政府債務(wù)進行全面審計，目的是為了考察債務(wù)的問題現(xiàn)狀并加強管理，審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國地方政府性債務(wù)主要存在以下四種風險。

1.1 地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)風險

結(jié)構(gòu)風險主要是指各類地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、比例不科學所帶來的隱患。地方政府債務(wù)風險包括國債轉(zhuǎn)貸資金、外債等導(dǎo)致的直接顯性債務(wù)風險、擔保無法償付等或有債務(wù)風險和社會保障資金不足等帶來在隱性債務(wù)風險。一般而言，顯性風險具有可預(yù)測性和可控性，不會給政府帶來突發(fā)性償還困難，但是或有風險和隱性風險使得不可控因素加大，增加結(jié)構(gòu)風險，加大了地方政府陷入償還困境的概率。從2011年的審計摸底情況可以看出，我國地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理情況突出，擔保性債務(wù)和隱性債務(wù)分別占21.8%和15.58%(圖1)，這兩種債務(wù)比例過高會增加不確定性風險。

1.2 地方政府性債務(wù)的規(guī)模風險

規(guī)模風險是指地方政府性債務(wù)到期因為債務(wù)規(guī)模太大而沒有足夠資金償還的風險，由圖2可以看出，我國2004年債務(wù)總額只有4千萬元，而到2010年就猛增到11萬億元，隨后兩年間又急劇增長4億元，過大的債務(wù)規(guī)模甚至超過了當?shù)卣呢斦惺苣芰Γ@給到期債務(wù)支付帶來巨大壓力。

圖1 2010年底全國地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)

圖2 近年全國地方政府性債務(wù)規(guī)模

1.3 地方政府性債務(wù)的效率風險

效率風險是指由于地方政府在債務(wù)融資后沒有充分利用，造成資金浪費或者管理不善造成使用效率低下的風險。如果這些債務(wù)資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，那么募資的最初意圖難以實現(xiàn)，并且資金流動不暢將導(dǎo)致新增資本減少，融資成本增加。兩次審計均表明我國地方政府性債務(wù)資金使用效率低下，存在較多閑置資金，2010年底就有11044.47億元貨幣形式的債務(wù)資金沒有支出，占所有債務(wù)資金的10.31%。由于缺乏科學的管理方法和使用監(jiān)督計劃，國內(nèi)地方政府性債務(wù)面臨較高的效率風險。

1.4 地方政府性債務(wù)的外在風險

外在風險是指地方政府不能按期完成償債義務(wù)所帶來的相關(guān)風險。比如，地方政府在面臨償債壓力時可能會進一步舉債、提高稅收標準或者增加稅收種類、向上級政府轉(zhuǎn)嫁償債義務(wù)、挪用其他資金甚至違規(guī)募集資金等。從表1可以看出在2010年底地方政府性債務(wù)未來償還方面，2011年、2012年到期償還債務(wù)額占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還額分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后需要到期償還的占30.21%，每年都有較高數(shù)額的償債量，這會給地方政府帶來極大壓力，導(dǎo)致較高外在風險。

2 我國地方政府性債務(wù)風險的成因

關(guān)于我國地方政府性債務(wù)風險的成因，主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

2.1 分稅制改革后地方財權(quán)和事權(quán)不平衡

1994年我國建立起分稅制財政體制，中央和地方政府財權(quán)與事權(quán)的分布不均，成為地方政府負債的直接誘因。在改革過程中，財權(quán)上移，事權(quán)下放，這就意味著地方政府收入來源縮減，所需支出項目增加，這一增一減帶來的就是收支的不平衡和債務(wù)的產(chǎn)生。從改革后的稅種機構(gòu)來看，小稅種的大部分和大稅種的小部分歸地方政府，地方所分得的稅種規(guī)模小、稅源零散、征收難度大。這就導(dǎo)致了地方財政占國家財政總收入的比重不斷下降。與財權(quán)減少對應(yīng)的是事權(quán)的擴大、支出增加，地方政府不但要承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展責任，還要負責科教文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)等方面的支出責任。事權(quán)和財權(quán)的嚴重不平衡導(dǎo)致債務(wù)困境。

2.2 政府績效評價體系不合理

一方面，現(xiàn)有的政府約束和激勵機制容易產(chǎn)生財政機會主義，導(dǎo)致主動舉債增加。目前，中國在以GDP為考核升遷標準的情況下，地方政府有采取財政機會主義的主觀動機。地方官員的仕途與當?shù)厣a(chǎn)總值增長速度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資情況等密切相關(guān)，在管理缺位監(jiān)管不利和地方政府權(quán)力限制較少的情況下，地方官員又具有客觀條件來獲得足夠資源來制造政績工程。另一方面，約束機制不完善，我國《預(yù)算法》和《擔保法》對地方政府舉債及提供擔保都做了明確約束，但是尚未建立專門的法律法規(guī)來約束地方政府舉債的規(guī)模和方法及對其的管理。這樣，財政機會主義驅(qū)使地方政府官員通過各種手段規(guī)避《預(yù)算法》和《擔保法》的約束，以化解事權(quán)和財權(quán)的不均衡，從而提高政績。

2.3 地方債務(wù)管理體制改革滯后

我國對地方性債務(wù)管理不夠，突出的問題有：債務(wù)收支沒有納入預(yù)算管理，獲得的債務(wù)資金沒有及時使用，融資平臺多而雜亂，缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范等。2011年審計結(jié)果顯示的地方政府負有擔保責任的債務(wù)多是指通過政府融資平臺來舉借的，而現(xiàn)階段我國對融資平臺公司融資管理體系還不規(guī)范，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等使得部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱，償債風險較大。

2.4 審計對地方政府債務(wù)監(jiān)督力度不夠

首先，我國還沒有建立專門的審計相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范和約束地方政府債務(wù)，更沒有制定專門的審計程序和方法，因此對地方性政府債務(wù)審計的依據(jù)還不完善。其次，我國針對地方政府債務(wù)的審計工作和次數(shù)還不多，缺少審計經(jīng)驗。

表1 2010年底全國地方政府性債務(wù)未來償債情況 (單位：億元)

審計署從2011年3月開始對全國地方政府性債務(wù)情況進行全面審計，而此前很少有過對地方政府債務(wù)的全面系統(tǒng)審計，對地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)及存在的風險沒有一個整體的把握。再次，鑒于目前我國的審計體制仍然是隸屬政府的“行政模式”體制，審計機關(guān)對政府負責，其活動受政府影響，審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，這樣，在審計機關(guān)審查政府資金時，政府實際是在審計活動中充當著領(lǐng)導(dǎo)者的角色，無法有效地保障審計機關(guān)和審計人員的獨立性及審計結(jié)果的的客觀性。

3 降低地方政府性債務(wù)風險的對策

基于我國地方政府性債務(wù)的風險突出，采取有效措施降低風險勢在必行。

3.1 建立科學的地方政府績效評價體系

政府過度舉債，重借輕還的根源在于以GDP增長為主的考評方式。政府官員們過分關(guān)注“政績工程”和“形象工程”，把還貸負擔轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。因此，現(xiàn)階段，我國要建立對地方政府官員的科學評價和激勵機制，除了以往的經(jīng)濟指標外，要加入環(huán)境保護、就業(yè)保障、社會福利等多種評價標準。同時，在業(yè)績考評方面，要考察資金的使用效率，考察已建立在固定資產(chǎn)在使用率避免只注重GDP，忽視資源利用率的問題。

3.2 健全地方政府債務(wù)管理機制

首先，要規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，合理規(guī)劃地方舉債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，加強對地方舉債手段的監(jiān)督，特別是要規(guī)范地方政府通過融資平臺公司舉債的程序、限制其舉債規(guī)模比，科學安排和使用各項債務(wù)，提高地方政府性債務(wù)的使用效率。然后，要加強對地方政府融資平臺舉債的管理。現(xiàn)階段我國對融資平臺公司融資管理體系還不規(guī)范，內(nèi)部管理級次多、鏈條長。因此在實踐中要建立科學的管理方法，嚴格審核其設(shè)立標準，對其項目合理性、項目資金需求和融資計劃的合理性、融資成本的構(gòu)成、資金管理等要進行全面的檢查和監(jiān)督，綜合考慮其風險性，防范虛假出資、抽逃資本等不合法現(xiàn)象，規(guī)范其運作流程，防范和降低運營風險，提高資金的使用效率。其次，要加快地方政府投融資體制改革。一是規(guī)范政府投資范圍；二是統(tǒng)一政府融資管理；三是建立針對公益性項目和營利性項目兩種不同的償債機制；四是制定法律法規(guī)規(guī)范融資和投資行為。

3.3 構(gòu)建地方政府性債務(wù)風險預(yù)警體系

首先是風險識別層面，地方政府性債務(wù)風險包括結(jié)構(gòu)風險、規(guī)模風險、效率風險、外在風險。從審計結(jié)果可以看出，我國地方政府性債務(wù)中政府負擔保責任的債務(wù)比重較大，這些債務(wù)的發(fā)生和償還則取決于一些不確定事項的發(fā)生與否，因此對其進行量化也比較困難，實際中對各項債務(wù)的風險識別主要從債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成本和使用效益四類指標進行。其次是風險評估層面：風險評估主要結(jié)合客觀實際數(shù)據(jù)資料，選擇一定的指標體系來預(yù)測風險度的大小，主要指標體系有：地方政府債務(wù)規(guī)模指標、結(jié)構(gòu)指標、成本指標、債務(wù)使用效益指標等。最后是要構(gòu)建地方政府性債務(wù)風險預(yù)警模型，選取指標與確定指標是預(yù)警指標體系的設(shè)計的最重要的兩個方面，在實際中，可以根據(jù)已經(jīng)獲得的數(shù)據(jù)資料，構(gòu)建一個包含以上四個方面指標的全因素分析模型，考慮整體中的各項可能風險，從而更好的預(yù)測風險，達到風險預(yù)警的作用。

3.4 加大對地方政府性債務(wù)的審計力度

當今，各國都越來越關(guān)注政府債務(wù)在經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，管理和使用得當則會極大地促進經(jīng)濟發(fā)展，否則會對經(jīng)濟增長帶來不利影響，甚至引起局部乃至更廣范圍的經(jīng)濟危機，而加大對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督則可以很好地掌握其現(xiàn)存現(xiàn)狀，對預(yù)防和防范債務(wù)風險具有重要意義。首先完善相關(guān)審計法律法規(guī)，要根據(jù)《審計法》及其實施條例的具體規(guī)定，結(jié)合地方政府負債的具體情況，制定專門的審計相關(guān)法律法規(guī)，保證地方政府債務(wù)審計中審計機關(guān)和審計人員的獨立性，對相關(guān)的審計程序和方法做出指導(dǎo)性的規(guī)定，從而使得債務(wù)審計工作中有法可依，有據(jù)可查，充分發(fā)揮審計的防范和監(jiān)督作用。其次要在規(guī)定在年度區(qū)間進行一次全國范圍內(nèi)在審計調(diào)查，全面了解地方性債務(wù)的管理現(xiàn)狀和變化情況，最后要改進審計方法，提高審計工作創(chuàng)新水平，實現(xiàn)審計工作的科學性和有效性，如將債務(wù)審計與投資項目審計、金融審計、預(yù)算執(zhí)行審計、績效審計、經(jīng)濟責任審計等有機結(jié)合。

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