關于省以下審計機關垂直管理體制改革的思考

鄒愛娟

關于省以下審計機關垂直管理體制改革的思考

鄒愛娟

本文旨在分析實行省以下審計機關垂直管理體制改革的現(xiàn)實意義，重點闡述改革在制度建設、審計各級機關等面臨諸多挑戰(zhàn)，從提升審計獨立性、整合審計資源、完善法律法規(guī)及處理好與地方政府關系等方面提出了建議。

地方審計；垂直管理；體制改革

我國國家審計制度自1983年恢復以來發(fā)揮了重要作用，但在管理體制上一直備受爭議。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“要完善審計制度，強化上級審計機關與下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理”。明確了地方審計機關管理體制改革的方向，并將此項工作提上日程。

一、省以下審計機關垂直管理體制改革的現(xiàn)實意義

（一）適應審計環(huán)境的發(fā)展變化，促進社會主義民主法治建設

一方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，國家審計機關在經(jīng)濟生活中發(fā)揮作用的廣度和深度不斷拓展，需要順應新時期國家治理的新要求，更好地監(jiān)督政府經(jīng)濟管理。另一方面，審計作為社會監(jiān)督的重要途徑和手段，只有不斷的完善審計體制，才能從根本上制約行政機關的自行擴張，從源頭上遏制腐敗行為，促進社會主義民主進程，完善社會主義法治體系、推進依法治國。

（二）符合審計職業(yè)的內(nèi)在要求，增強國家審計的獨立性

獨立性是保證審計質量的必要條件。我國國家審計機關在組織、人事、經(jīng)費等方面都受制于各級政府，可以說是政府的內(nèi)部審計部門，獨立性嚴重缺乏，違背了審計應保持獨立性這一核心價值。實行省以下審計機關垂直管理，地方審計機關可以從行政部門序列中剝離，切斷審計機關對地方政府的依賴，弱化外部環(huán)境對政府審計的惡性約束，增強審計的獨立性。

（三）配合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，及時跟進促經(jīng)濟健康運行

第一，配合財政省直管縣發(fā)展趨勢。財政部門省直管縣趨勢不斷擴大，省直管后，省對縣財政下?lián)苜Y金不再通過市級財政，從而形成了市與縣財政上的平行關系。而省級審計機關人員不足，一般都將縣級財政決算等項目委托給地方審計機關，此類項目工作開展體制不順。實行省以下審計機關垂直管理可理順這一機制。第二，配合專項資金的現(xiàn)實情況。中央政策措施的落實和各類專項資金的使用通常在基層，管理鏈條長、層級多，需要審計部門及時跟進。實行省以下審計機關垂直管理，可以形成完整的審計監(jiān)督網(wǎng)，確保政令暢通；也便于上級審計機關把握全局，及時發(fā)現(xiàn)和反映各層級的風險隱患，促進經(jīng)濟的健康運行。

（四）整合省以下審計系統(tǒng)資源，提高審計業(yè)務質量

一是有利于整合系統(tǒng)人力資源。目前，全國七成以上審計人員分布在市縣兩級，實行省以下審計機關垂直管理，有利于整合審計力量，發(fā)揮監(jiān)督合力；二是有利于整合項目資源。有利于省、市、縣三級審計機關優(yōu)秀的審計項目資源整合和利用，可形成好的經(jīng)驗加以推廣；三是有利于整合系統(tǒng)信息資源，便于構建全省統(tǒng)一的審計信息平臺。

二、省以下審計機關垂直管理體制改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）當前制度建設不健全

審計管理體制改革成功的前提條件是要擁有科學、完善的審計法規(guī)體系。此次管理體制改革為審計體制機制創(chuàng)新，目前尚無法律法規(guī)作出相關規(guī)定，甚至與包括《中華人民共和國審計法》在內(nèi)的法律部分條款相沖突。

地方審計機關也無統(tǒng)一完善的法律法規(guī)及制度體系。在審計業(yè)務上，如何在審計計劃、查證、移送等各審計業(yè)務環(huán)節(jié)及信息化建設制定統(tǒng)一的制度規(guī)定，達到全省審計機關“一盤棋”，無相關指導；缺乏對審計隊伍建設及人員任職的具體規(guī)定，對人員進出審計機關、上級人員在下級機關及下級人員提拔到上級機關任職等無相關規(guī)定；無全省范圍內(nèi)上下聯(lián)動的行政經(jīng)費管理辦法及相應的考核方法，對如何保障地方審計機關經(jīng)費、審計業(yè)務與機關經(jīng)費和考核相結合無可操作的指引等。

此外，審計管理體制改革后，由于地方審計機關不再受地方政府監(jiān)督，全靠上級主管部門的監(jiān)督，若內(nèi)部監(jiān)督制約機制不健全，則處于監(jiān)督的盲區(qū)。

（二）各級審計機關應對能力欠缺

1.省級審計機關任務加重、公信力受考驗。第一，管理任務加大。人財物管理任務加重，以目前省級審計機關的情況，應對全省審計機關的管理有相當大的難度。第二，業(yè)務指導、溝通和協(xié)調等工作任務加重。在審計計劃、查證、審理、執(zhí)行、移送等方面，如何在全省形成趨于一致的執(zhí)法標準值得探討。第三，審計執(zhí)行力和公信力是新考驗。如何提高地方審計機關執(zhí)行力和公信力及受托審計項目的質量等任重道遠。

2.地市審計機關覆蓋面加大、審計業(yè)務力量不足。一方面審計實施省直管市縣后，地級市審計機關對縣財政資金監(jiān)督管理面加大，不僅局限于本市，在省廳統(tǒng)一組織下會覆蓋到全省各市縣。另一方面，應對更多的大型行業(yè)審計的能力不足。省直管后上級審計機關安排的行業(yè)審計及異地交叉審計會占據(jù)市級審計業(yè)務的主導，而目前市級審計機關從事審計業(yè)務的人員數(shù)普遍不足總人數(shù)的一半，審計業(yè)務力量薄弱。

3.縣級審計機關理念滯后、人員素質亟待提高。縣級審計機關作為國家審計體系中最基層、人數(shù)最多的一級，現(xiàn)實存在問題也最為嚴重，主要是審計理念滯后、人員結構及素質不優(yōu)。縣級審計機關由于受行政經(jīng)費的影響，往往看重處理處罰。大多數(shù)審計人員注重微觀層面，難從宏觀的高度來看問題，從而工作往往停留在查錯糾弊上，難以從制度層面查找問題并提出有建設性意見。

（三）審計部門與地方政府關系不易平衡

一是當前全國以經(jīng)濟建設為中心，各地以GDP為最主要的發(fā)展和考核指標，地方政府以招商引資、發(fā)展經(jīng)濟為重任。常常靠打政策的擦邊球實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展質和量的雙重飛躍。對此類情況，審計要依法行政，哪怕向地方政府進行解釋，也經(jīng)常難以得到地方政府的理解。二是地方審計人員大多數(shù)是當?shù)厝耍谧优蠈W、醫(yī)療等方面也難免求助地方政府，要想順利開展工作，沒有地方政府的支持，幾乎寸步難行。盡管實行了省以下垂直管理，也不敢過于得罪地方，在執(zhí)法中對地方政府還是有一定的顧慮，在支持地方經(jīng)濟建設的背景下，有些問題容易“大事化小，小事化了”。

三、實行省以下審計機關垂直管理的建議

（一）全面統(tǒng)籌推進各項工作，提升地方審計獨立性

“務”方面，各級審計機關之間應劃清職責，加強溝通與協(xié)調，避免重復審計、過度審計及審計監(jiān)管缺失。省級審計部門應加強對項目計劃、管理、處理、執(zhí)行及移送的指導，市縣兩級審計機關應在上級部門的指導下，不斷提升審計業(yè)務力量，提高審計項目質量；“人”方面，由省審計廳統(tǒng)一任免，人員編制管理權限上收到省，優(yōu)化審計人員的年齡及知識結構，采取多種形式開展職業(yè)道德建設，加強業(yè)務培訓，開展技術比武，不斷更新審計理念，提高審計人員的業(yè)務水平和綜合素養(yǎng)；“財”方面，全省審計機關的業(yè)務經(jīng)費應由省級財政予以保障，具體可以比照地稅等部門，特別是要保障基層審計機關經(jīng)費，免除審計后顧之憂。

（二）整合審計及外部資源，增強改革的可操作性

首先整合人力資源。開展財政審計或大型行業(yè)性、專題性審計，可充分整合運用審計系統(tǒng)上下人力資源，統(tǒng)一調配省、市、縣三級優(yōu)秀審計人員共同參與，發(fā)揮整體合力優(yōu)勢。其次要整合審計項目資源，可參考歷年來行業(yè)審計特別是2014年全國國土資金審計模式，對全省范圍優(yōu)秀項目進行整理和整合，分行業(yè)編制優(yōu)秀審計案例方法并加以推廣，起到帶動和指導作用。再次，應整合審計信息資源，結合目前金審三期及聯(lián)網(wǎng)審計建設，在全省甚至更大范圍內(nèi)實現(xiàn)審計內(nèi)部及與其他部門的數(shù)據(jù)交換和資源共享。最后，整合部門及試點地區(qū)經(jīng)驗教訓，增強改革的可操作性。參照地稅、工商、質監(jiān)、藥監(jiān)、土地等實行或實現(xiàn)過省以下垂直管理部門，借鑒成功經(jīng)驗，總結失敗教訓，增強改革的可操作性；加強對地方審計機關實施省直管縣改革試點指導，做好各地區(qū)的調查研究，精心謀劃，周密部署，在條件具備時才推出審計體制的全面改革。

（三）完善審計法律法規(guī)制度，增強政府審計權威性

對之前的法律法規(guī)及各地制定的制度進行清理和完善，修改不符合此次改革的條款，啟動地方政府審計法律法規(guī)的制定工作，從法律層面增強審計獨立性和充分發(fā)揮審計職能。將地方政府審計機關的設置、審計人員任免、經(jīng)費分配與保障、目標考核等法律制度化。全省地方審計機關制定統(tǒng)一的內(nèi)部業(yè)務技術規(guī)章，形成日趨一致的執(zhí)法標準，加強審計工作的日常管理。加強與地方紀檢監(jiān)察等部門的溝通和配合，接受這些部門的監(jiān)督。加強審計公開，把審計監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結合起來，確保公眾知情權。

（四）加強與地方政府聯(lián)系，發(fā)揮審計功能建設性

地方審計垂直管理，市縣審計機關并不是脫離地方政府，審計部門在諸多方面與地方政府還是密不可分，審計業(yè)務考慮到成本等因素不可能全部為交叉審計，財政收支審計和領導干部經(jīng)濟責任審計與地方政府直接相關；審計人員生活的環(huán)境與地方政府也息息相關，審計要想發(fā)揮好反腐利劍的作用，就必須加強與地方政府的聯(lián)系，取得其對審計工作的理解和支持。還應在與本級人大常委會的溝通和聯(lián)系、組織部門干部監(jiān)督等方面強化與地方政府的聯(lián)系與合作，使國家審計免疫系統(tǒng)功能在國家治理發(fā)揮建設性作用。

［1］湖北省審計學會課題組.省直管縣財政體制條件下審計組織方式研究.審計研究，2014年3期.

［2］尹穎.我國地方審計機關管理體制改革問題研究.河南大學碩士論文，2012.

［3］尹穎.河南省地方審計機關管理體制存在的問題及建議.管理工程師，2011.8.

（作者單位：湖南省常德市審計局）