淺析高校預算管理質量的提高

王東艷 馬 艷 崔曉玉

淺析高校預算管理質量的提高

王東艷 馬 艷 崔曉玉

預算管理既是高校財務管理工作的重要內容也是高校各項業務活動的重要依據，其質量的高低直接關系到高校辦學目標的實現。但是，目前我國高校的預算管理還存在著很多問題，直接或間接地影響到了高校的可持續發展。文章在深入分析目前我國高校在預算管理方面存在問題的基礎上，從預算理念的改變入手，提出了改進預算編制方法、細化預算編制內容、強化預算監督與考評等意見和建議，目的在于提高高校預算管理質量，為高校的健康持續發展提供重要的財力保障。

高校；預算管理；預算管理質量

一、我國高校預算管理的現狀

預算管理是高校為實現其既定的辦學目標而采取的一系列財務管理活動，它在優化學校資源配置、提高資金使用效益和效率方面發揮著重要作用，是高校健康發展的重要財力保障。高校預算管理主要由預算編制、預算執行、預算考核與監督三個環節來完成，這三個環節質量的高低直接決定了高校預算管理的質量，并進一步影響到高?？傮w辦學目標的實現。但是，受各種因素的影響，目前我國高校預算管理的質量并沒有達到預期的質量要求。據中國政法大學教育法中心在2011年12月發布的《2010-2011年度高校信息公開觀察報告》中通過對112個高校的調查結果看，高校在關于經費來源、年度經費預算決算方案公開方面，被調查的112個高校的得分均為零。

由此可見，在高校信息公開中財務信息尤其是預算信息公開的情況是最差的。預算信息是預算管理工作的結果，預算信息質量不高說明預算管理工作存在問題。據首都經貿大學的許江波等人對中國高校預算管理現狀的調查，發現目前高校的預算管理體制比較落后，大部分高校都采用的是統一領導，集中與分散管理相結合的預算管理模式，且大部分高校沒有專設預算編制與管理機構，一般都由財務部門負責預算的編制工作；而在預算編制過程中，由于預算管理理念和編制方法落后導致預算與實際差異比較大，進一步影響到預算執行的剛性，使得高校預算管理流于形式；在預算監督與考核方面，各高校也普遍缺乏行之有效的監督考評體系，導致預算管理的效果與質量無法得到保障。據許江波等人的調查，受訪對象中有65%的高校沒有進行校內預算考核?？梢?，目前我國高校預算管理在預算體制、預算編制、預算執行以及預算考評等方面都還存在著一定問題，影響了高校預算管理的效果和質量。

二、目前我國高校預算管理方面存在的問題分析

從目前我國高校預算管理的現狀可以看出，高校預算管理在預算管理理念、預算編制方法、預算執行和預算監督等方面還存在諸多問題。這些問題的存在嚴重影響到我國高校預算管理的質量，進一步影響到高校總體目標的實現。因此，深入分析目前高校預算管理方面存在的問題，針對問題找到解決措施是提高預算管理質量的前提和基礎。

1.高校預算管理理念落后

理念是行動的先導。預算管理理念決定著預算管理工作的過程與結果。但是對于高校預算管理的認識，很多人仍然停留在預算就是“計劃要錢、計劃花錢”的表面階段，“重分配、輕管理”的思想仍然普遍存在，沒有真正從管理的角度去認識預算管理在高校財務工作及學校整體發展中的重要作用。在這種傳統的預算管理理念作用下，首先表現在部分高校負責人預算管理意識不強，錯誤地認為嚴格按照預算編制來執行預算會使得學校各項工作受限制太多，缺乏靈活性，因此不重視預算管理工作；同時，學校各職能部門通常也認為預算編制只是財務部門的事而與自己無關，只要本部門能要到錢、有錢花就夠了，實踐中也沒有很好地配合預算編制工作；而一般的教職員工更不關注學校的預算管理工作，沒有為此獻言獻策。正是由于這些落后的預算管理理念和思想，才使得高校預算管理工作的質量不高，沒有發揮其應有的管理、計劃和規范作用。

2.預算編制方法落后

預算編制方法是高校預算編制部門安排年度資金收入和支出計劃使用的方法，是預算管理中的關鍵環節，預算編制方法是否科學、合理直接影響到預算管理的質量和效果。因此，采用科學合理的預算編制方法是高校預算編制的核心和關鍵。在高校預算編制“量入為出，收支平衡”的原則指導下，各高校都根據自身情況采用了不同的編制方法。目前，大多數高校都采用了傳統的“基數法”來編制預算。即通常在進行預算編制時都是參照的歷史數據，這就導致學校未來的發展規劃與預算編制會出現一定的差異，同時這種預算編制方法也有可能導致由于經費支出不足而影響到學校正常的教學和科研工作。顯然，這種傳統的預算編制方法直接影響到預算管理的效果與質量，與高校自身的發展規劃不匹配，在一定程度上限制了高校發展規劃的實施，進而影響到高校整體的可持續發展。

3.從預算編制內容看，預算編制內容缺乏精細化

預算編制的內容是預算管理的重點，是預算執行和預算控制的重要基礎。預算編制內容涉及高校的收入和支出，高校收入一般包括財政補助收入、上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入等。高校支出主要由事業支出、上繳上級支出、經營支出、對附屬單位補助支出和其他支出組成。在預算編制內容上，由于高校的收入大部分來源于財政補助收入，內容比較固定，因此在收入預算編制方面存在的問題相對也比較少；而支出預算是各高校開展教學、科研及其他活動所發生的各項資金支出。由于高校職能部門多，經費使用范圍廣，因此在進行支出預算編制時存在的問題也比較多。主要表現在預算編制人員在編制支出預算時往往沒有結合各職能部門的實際情況來考慮預算編制的具體內容，沒有把支出具體細化到經費使用單位及具體到該單位每個項目所需要的經費上，這樣就導致后續的預算執行過程中經常出現任意挪用經費的不良現象。同時也給部分相關人員通過設立項目虛假名稱來套取資金留下了空間，嚴重影響了學校預算管理的效果與質量。因此，高校在預算編制內容方面尤其在支出預算編制上應當進行精細化研究，力爭明確每項支出的具體名稱和具體金額，做到預算內容的精細化，為提高高校預算管理質量奠定堅實的基礎。

4.預算執行不嚴格，預算結果缺乏科學的評價和監督

預算執行是將預算由計劃變為現實的具體實施步驟，也是預算管理工作的中心環節。預算執行是否嚴格，直接關系到高校預算經費的使用效率。但是，由于目前高校預算管理既缺乏完整的預算控制制度，又缺少專業的、獨立的預算監督機構，加上高校預算編制方法落后，編制內容缺乏精細化，導致預算在執行過程中缺乏剛性，造成各部門不顧預算的安排而隨意支出經費，造成了經費的極大浪費，影響到高校整體規劃的實施與發展。

預算執行的結果直接反映了預算管理的質量，因此，應通過對預算執行效果進行的科學考評來衡量預算管理質量的高低與好壞。而預算管理質量的考評應該建立在科學合理的預算績效評價體系上。但是，目前各高校尚沒有建立一套科學合理的預算績效評價體系與方法，導致預算管理的質量無法科學衡量。預算下達后，對于各職能部門經費使用情況后續也很少進行跟蹤調查，造成預算只負責發錢，卻不管執行效果如何的局面，大大降低了預算經費的使用效率，導致各職能部門的盲目支出。同時，高校對于預算經費的使用效率也缺乏合理的獎懲機制，對于經費使用合理的部門沒有獎勵，對于濫用經費的部門也沒有懲罰，造成經費使用對象不重視經費使用效果，不利于提高各職能部門合理使用經費的積極性。這種沒有把預算結果考評與相關責任人績效掛鉤的情況必然會影響到學校整體預算管理的效果與質量。

三、提高預算管理質量的對策

1.改變預算管理理念

預算管理質量的提高首先在于預算管理理念的轉變。高校要把“統一領導、分級管理”的預算管理體制真正落到實處，首先要轉變過去落后的“要錢、花錢”的預算管理理念與思想，而將預算和管理真正結合起來，使得管理的思想貫穿于整個預算過程。從預算編制、執行到最后的績效監督，都應該進行嚴格的管理，使預算管理落到實處；其次，高校預算管理是一個科學、系統而全面的過程，不應將預算管理僅僅作為財務工作的一部分，而應當將其作為高校總體發展的一部分，成為全校每一個人的共同目標。為此，高校首先應重視預算管理工作，為預算管理投入足夠的人力、物力和財力，建立和健全預算管理的各項制度和規范，并在日常工作中多做宣傳，集思廣益，在提高高校負責人預算管理意識的同時讓每一部門、每一個教職員工都積極參與到預算管理工作中來。最終通過各個部門的共同合作，使高校預算管理落到實處，發揮預算管理應有的作用，提高高校預算管理的整體質量。

2.改進預算編制方法，提高預算管理質量

預算編制作為預算管理的起點直接影響著預算管理的質量。因此，要提高預算管理質量首先應該改進預算編制的方法。高校在進行預算編制時首先應按國家要求分別收入和支出進行預算編制。收入預算按來源渠道遵照“積極穩妥”的原則來編制，支出預算按支出用途遵照“統籌兼顧、保證重點、勤儉節約”的原則來編制。在支出預算編制方面，針對目前大部分高校使用“基數法”編制支出預算存在的弊端，可以考慮采用“零基預算法”來編制預算?！傲慊A算法”是指在編制預算時對于所有的預算支出，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預算是否有支出的必要和支出數額的大小。這種預算不以歷史數據為基礎作修改，在年初重新審查每項活動對實現組織目標的意義和效果，并在成本—效益分析的基礎上，重新排出各項管理活動的優先次序，并據此決定資金和其他資源的分配。采用這種預算編制的方法既能避免“基數法”的弊端，同時由于該方法需要各職能部門的積極配合，因而也有利于調動各部門參與預算編制的積極性和主動性。顯然，“零基預算法”能夠從客觀事實出發來安排預算，更科學合理，有利于預算管理質量的提高。

3.建立高校預算編制的分級數據庫和項目庫并按照數據庫和項目庫來執行預算

為完善預算編制方法，提高預算管理的質量，高校在預算編制時首先應明確預算編制的內容，細化預算編制項目，力爭實現預算編制內容的“精細化”管理。“在進行收入預算編制時應分別按照收入的來源進行編制，財政補助收入和上級補助收入應根據財政部門和上級主管部門核定的定額和補助標準編列；事業收入、經營收入和附屬單位上繳收入應分析本年的有關因素并參考上年的情況進行編制。對于支出預算的編制也要按照支出的具體內容分別進行編制?！笔聵I支出（包括基本支出和項目支出）是各高校支出的主要部分，因此應重點關注事業支出的編制，一般應按照各部門的人數及使用的各設備數量采用定額定員法進行編制，當年沒有定額依據的可根據上年的情況考慮高校當年發展規劃進行測算編列；針對事業支出編制存在的問題，高?？山梃b國外一些政府部門的做法建立分級的數據庫和項目庫以細化預算支出編制內容。這就要求各經費使用單位按照自身情況編制支出的數據庫和項目庫，并且嚴格按照預算編制的數據庫和項目庫來執行預算。

具體操作中可首先由各基層支出單位建立本級支出的數據庫和項目庫，例如系級數據庫和項目庫；再由各主管單位根據各基層支出單位的情況建立主管部門數據庫和項目庫，如院級數據庫和項目庫；最后由學校財務部們根據各主管單位提供的資料，建立校級數據庫和項目庫。在具體預算執行過程中嚴格按照各單位編制好的數據庫和項目庫執行，嚴格按照“預算不批復，支出不發生”的原則執行預算支出，強化預算執行的剛性，杜絕將預算經費挪做他用的現象產生，從而從根本上改善目前先給經費后報項目的現象發生，進一步保障預算管理的質量。

4.對預算進行預算績效評價和預算效果監督

西方有句諺語：“在管理活動中，如果沒有監督與考核，再美麗的天使都會變成可怕的魔鬼?！币源藖硇稳菘己?、監督工作的重要性。對于預算管理而言，沒有預算評價與監督，預算管理就失去了實際意義。因此，高校預算管理的質量和效果如何，需要通過對預算管理進行績效評價來確定。高校預算績效評價主要包括預算編制中的決策評價、預算執行中的過程評價、以及決算中的結果評價。由于高校預算管理工作的復雜性，對于高校預算績效評價我國目前還處于探索階段，還沒有形成一個科學合理的評價系統。2011年7月財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》第三條：“逐步建立‘預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用’的預算績效管理機制?！币虼耍瑢Ω咝ｎA算績效進行科學評價，首先應當建立與高校預算績效評價工作相關的各項制度和績效評價體系，對各預算執行部門的執行情況進行效益評價，對于隨意變更預算項目、項目未完成、經費使用效益低下等情況，可在第二年的支出預算中給予一定比例的扣減。同時，高校應當加強預算績效監督?？冃ПO督是高校實行績效預算管理的可靠保障。通過績效監督可以對高校預算經費使用情況進行一個客觀、公正、合理的反饋，并建立一個明確的獎懲制度，從而保證高校預算管理目標的實現。對于因玩忽職守造成高校經濟損失或有虛假行為的相關責任人，應給予經濟處罰和行政處分，情節嚴重的要追究法律責任?？傊冃гu價和預算效果監督是保障預算管理質量的最后一個重要環節。通過建立科學的績效評價體系，加強預算效果監督，可以有效地提高高校預算管理的質量。

四、總結

“沒有預算就沒有一切”。隨著國家各項財稅體制改革的不斷深入和高等教育事業的快速發展，高校預算管理的重要性也在不斷加強。高校預算管理在滿足規范化、制度化、科學化的要求下，應當充分發揮其財務管理職能、提高資金使用效益。針對目前高校預算管理中存在的問題，通過轉變預算管理理念，改進預算管理編制方法，強化預算管理績效評價和監督等措施來提高高校預算管理的質量，為高校的持續發展提供有力的財力保障。

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（作者單位：長安大學經濟與管理學院）