新一輪林改背景下福建省農戶林地流轉風險防范分析

余潤堃

新一輪林改背景下福建省農戶林地流轉風險防范分析

余潤堃

本文在分析福建省新一輪林改主要內容及其作用的基礎上，指出并分析當前農戶林地流轉過程中所面臨的主要風險類型，即政治風險與經營風險。隨后提出促進農戶規避林地流轉風險的對策建議，主要包括：實現基層政府與農戶的良性互動；完善與林地流轉相關的配套設施等等。

新一輪林改；農戶；風險防范

一、福建省新一輪林改的主要階段及其作用

（一）新一輪林改主要階段

福建省新一輪林改分為“確權發證”和“配套改革”兩個主要階段。“確權發證”是將林地的經營權落實到林戶或集體小組，通過核對、確認和登記林權證上所涉及山林的相關內容，給林農發放證書。從而在法律上明晰林農對林地的產權；“配套改革”是通過建立健全林業要素市場、社會化服務體系、資金支持等相關配套改革措施，保障“確權發證”等主體改革措施順利實施。

（二）新一輪林改作用

1.明確山林所有權歸屬。新一輪林改在堅持林地所有權集體所有的同時，將集體林地的經營權與林木的所有權和經營權分別明確到林戶家庭，保證了林地產權的明晰到位。林地所有權仍然歸村集體，林木所有權明晰到林農。

2.完善林農對山林資源經營權。“確權發證”使得林農直接經營管理山林得以實現。也讓林農有權對承包的林地能依法進行合理流轉。只要不改變林地用途，林農可以依法對其擁有的林地承包經營權和林木所有權進行相應的轉包、出租、轉讓、入股和抵押等。

3.保障林農切實享受山林收益。通過降低林業稅費的起征價、促進產銷直接見面的方式，財政部門適當輔以財政轉移支付，可以提高林農的經營水平，也能縮小城鄉收入差距。因此可以有效促進新農村建設同時解決“三農”問題。

二、新一輪林改背景下福建省農戶林地流轉所面臨的主要風險類型

（一）政治風險

1.林地流轉不規范。林戶擁有的林地資源規模有限，且林戶私自的林地流轉頻繁，導致林地流轉規范程度不夠。新一輪林改盡管達到分林到戶，但是農戶的林地細碎化程度較高的情況仍未改觀。交易成本過高使得大規模的林地流轉很難出現。一些農戶沒有簽訂合同就將其所擁有或者控制的林地流轉出去。集體山林資源的私自流轉交易，不利于形成市場價格機制，也阻礙了林地流轉市場的擴大。

2.基層組織不當干預

（1）“越位”代庖流轉，侵犯農民自主決策。縣鄉兩級政府在制訂林地流轉計劃的過程中，多數情況下沒有通過村民同意。

（2）操縱定價，人為干預林地流轉。部分政府官員憑借行政手段，利用林戶對相關政策的疏忽與對林地市場運作的不熟悉，強行干預壓低林地價格，造成林地流轉市場價格的人為扭曲，林地流轉交易價格遠低于其本來價格。

（3）截留農戶土地林地流轉費。部分地方政府與集體組織借農村基礎設施建設與社會保障和醫療保險體系的年度繳費制度等名義，將農戶林地流轉的直接收益截留，從而侵害了農戶的收益。

（二）經營風險

1.林農經營規模不經濟。實行分林到戶后，林地經營出現林地破碎化及規模不經濟的問題。當前林區的資產評估、市場信息、產權流轉等各種中介機構尚不成熟，林農在招攬人才、籌措資金、科技育林方面缺乏經驗卻得不到相應的服務支持，難以形成規模經營。

2.分戶后的山林劃為公益林。政府未充分征求林戶意見，就將其所屬的山林劃為公益林。導致一些山林被劃為公益林后，作為其產權擁有者的林農不但不能采伐利用在產權上屬于自己的山林，還要負責加以看護。

三、新一輪林改背景下防范農戶林地流轉風險的對策建議

（一）政治風險防范對策

1.加快林地流轉立法步伐，規范流轉市場。適應林地流轉市場發展的需要，制定相應的林地流轉辦法。在市場交易比較活泛的地區，商品林和公益林地（含防護林、特用林）只要產權明確，在不改變經營目的、林地用途、林地現狀的前提下，林地使用權應當允許轉讓流轉。完善承包和流轉的法律制度，對承包人的經濟實力、從事林業生產的技術經驗等要進行核實，防止虛假經營的人浪費林地資源和通過炒賣林地手段謀取利益。

2.加強政府的職能制約，減少非制度性干預。為防止委托--代理關系變質現象發生，應對基層林地管理機構的職能進行一定的約束，防止其濫用權力。在交由村民小組充分議論通過后，才能確定村級林改分配方案，確保林地產權界定清楚，防止日后在林地流轉中產權模糊而引發產權糾紛甚至鄉鄰矛盾。在林地流轉過程中要嚴格遵守流轉程序，流轉項目應由村級戶代表大會2/3村民通過的情況下才能實施，保證村民或者至少是戶代表的知情權、參與權、決策權和監督權。村級管理機構應僅對林地的用途和性質進行審核，其余可通過林權交易中介進行，防止基層組織不當干預的發生。

（二）經營風險防范對策

1.建立林業股份有限公司。由村主任擔任法人，兩委干部擔任管理者，并雇用一名護林員，成立林業股份有限公司，公司財務隸屬村財務管理。公司收益按村民戶數進行股權分配，其余收益投入育林基金的使用。林地使用費的收取與使用由村委會統一把控，并定期向村民公示以避免糾紛。同時，可以通過進行網上競標林地的方式將風險轉移給競標者。

2.加強林地使用費的管理

（1）采取有效措施強化收取林地使用費。已經簽訂承包合同但合同中未體現林地使用費交納時，要依法簽訂修訂合同；已簽訂承包合同但合同中林地使用費數目太低時，通過應用村規民約進行解決；屬其他承包時，先由雙方協商解決，如協商無法解決時，可以通過尋求法律訴訟渠道解決。

（2）規范管理林地使用費。林地使用費在村民交齊、村委會統一收取后，應嚴格按福建省村集體財務條例進行管理，由村民組成的村務監督小組進行監督。使用林地使用費前要經村民全體會議或村民戶代表會議通過；收支情況的明細賬目須經村務監督小組審查后通過村務欄及時準確地向村民公示。

3.完善相關配套服務設施

（1）構建高水平的林地流轉信息平臺。林地流轉服務中心應由政府部門管理，中心的信息應通過政府部門的審查以保證準確性，從而減少流轉參與人的信息成本。在加入林地流轉中介組織后，可以減少了流轉雙方獲取信息和談判的成本，增加了流轉雙方的效用，同時中介也獲得了服務的收益。

（2）加大林地金融貸款扶持力度，大力推廣地開展林權抵押貸款等綠色信貸產品。可以通過農業政策性金融機構、農村信用合作社、農業銀行、當地村鎮銀行、小額信貸機構的通力作用，在完善林地流轉的商業保險。從而實現改變保險金額小、保險費率高的局面，為貸款提供強有力的支持。相關部門在林業抵押貸款方面，應適當放寬林權抵押貸款利率，達到利率沖減風險的目的，使林業抵押貸款規范可持續發展下去。

［1］魏遠竹，張春霞，楊建州等.福建省新一輪林改尚存的若干問題及對策探析.中國農學通報，2007，（11）：166-173.

［2］魏遠竹，張春霞.淺析福建省新一輪林改的必要性與優勢條件—福建省新一輪林改研究之一.林業經濟問題，2009，（2）：95-100.

［3］方龍.臨海市深化集體林權制度改革及完善配套改革的探討.華東森林經理，2009，（5）：45-47.

（作者單位：福建農林大學經濟學院）