對(duì)“多規(guī)合一”的認(rèn)識(shí)及其改革的若干建議

李 如 如

(廣州亞城規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510240)

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對(duì)“多規(guī)合一”的認(rèn)識(shí)及其改革的若干建議

李 如 如

(廣州亞城規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510240)

以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等三個(gè)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“三規(guī)”)為研究?jī)?nèi)容，通過(guò)闡述“三規(guī)”概念、法理基礎(chǔ)及相互間的矛盾，并以上海市“兩規(guī)合一”、廣州市“三規(guī)合一”為例，分析了當(dāng)下大城市“多規(guī)合一”的探索成果，剖析了當(dāng)下“多規(guī)合一”的特點(diǎn)及不足，為“多規(guī)合一”改革提供了思路。

新型城鎮(zhèn)化，大城市，多規(guī)合一，改革

2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014年—2020年)》出臺(tái)，該規(guī)劃第十七章第二節(jié)提出：……推動(dòng)……經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2014年4月頒布的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》第五條提出要推動(dòng)“多規(guī)合一”。2014年8月頒發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》提出：開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)……促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。由這些文件可知中央層面高度重視地方“多規(guī)合一”工作，將“多規(guī)合一”作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手。

1 三規(guī)的概念、法理基礎(chǔ)及相互矛盾

1.1 三規(guī)概念

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“發(fā)展規(guī)劃”)是全國(guó)或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件(百科),由本級(jí)政府組織編制，本級(jí)人大審批，五年一規(guī)劃，反映地方發(fā)展訴求。城市總體規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“總規(guī)”)是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施(百科),由地方政府組織編制，國(guó)務(wù)院或上級(jí)人民政府審批，一般為20年，反映地方發(fā)展訴求。土地利用總體規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“土規(guī)”)是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所做的總體安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)(百科)。1998年國(guó)務(wù)院頒布了《耕地保護(hù)條例》，隨后，為保障國(guó)家糧食安全，確定18億畝耕地紅線目標(biāo)。

1.2 三規(guī)法理基礎(chǔ)及相互矛盾

三規(guī)雖均有法理基礎(chǔ)，但三規(guī)的管理方式和力度不同。首先，“發(fā)展規(guī)劃”雖處于龍頭地位(《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第99條強(qiáng)調(diào)：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃……)，但并沒有專門的法律規(guī)定其規(guī)劃內(nèi)容等，更未規(guī)定下一級(jí)規(guī)劃與上一級(jí)規(guī)劃的關(guān)系，而《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指出：編制“總規(guī)”應(yīng)當(dāng)以……上層次法定規(guī)劃為依據(jù)；其次，“發(fā)展規(guī)劃”和“總規(guī)”都是由地方政府根據(jù)自己的意圖進(jìn)行編制，但《中華人民共和國(guó)土地管理法》第18條指出：……“土規(guī)”中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)“土規(guī)”確定的控制指標(biāo)……，可見“土規(guī)”的控制力顯然更強(qiáng)。

深層次分析，三規(guī)矛盾其實(shí)是地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力與中央政府對(duì)地方加強(qiáng)管控意愿之間的矛盾。比如重大項(xiàng)目選址與既有的“總規(guī)”“土規(guī)”矛盾時(shí)，為保證項(xiàng)目落地，就要修改規(guī)劃內(nèi)容，但修改“總規(guī)”“土規(guī)”的程序復(fù)雜且漫長(zhǎng)，若未得到許可則可認(rèn)定為違法行為。

2 上海、廣州應(yīng)對(duì)三規(guī)矛盾實(shí)踐

地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取不同的策略應(yīng)對(duì)三規(guī)矛盾。本文以上海“兩規(guī)合一”(“土規(guī)”“總規(guī)”)、廣州“三規(guī)合一”進(jìn)行分析。

2.1 上海“兩規(guī)合一”

1)“兩規(guī)合一”源起——土規(guī)修編。2008年10月上海市規(guī)劃與國(guó)土資源管理局成立，借上海市“土規(guī)”修編的契機(jī)，該部門著手開展“兩規(guī)合一”工作。2)“兩規(guī)合一”工作特點(diǎn)——五大堅(jiān)持。上海“兩規(guī)合一”主要有如下工作特點(diǎn)：a.堅(jiān)持空間戰(zhàn)略引領(lǐng)。對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略要求和按照特大城市發(fā)展規(guī)律，構(gòu)筑上海多中心、多層次的空間戰(zhàn)略布局。b.堅(jiān)持城鄉(xiāng)發(fā)展。推進(jìn)上海城鄉(xiāng)一體化與郊區(qū)城市化，形成結(jié)構(gòu)合理、流量適宜、布局有序的全市建設(shè)用地分布格局。c.堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。發(fā)揮基本農(nóng)田、生態(tài)林地等保護(hù)手段，控制城市增長(zhǎng)邊界，預(yù)置布局和永續(xù)維護(hù)高品質(zhì)的生態(tài)用地面積約3 500 km2，約占全市土地面積的50%。d.堅(jiān)持轉(zhuǎn)型發(fā)展。堅(jiān)持盤活存量、用好增量、提高質(zhì)量，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促發(fā)展，推動(dòng)上海新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。e.堅(jiān)持管理創(chuàng)新。建立全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地“一張圖”管理流程，在統(tǒng)一的土地?cái)?shù)據(jù)底板上對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“三線”(基本農(nóng)田保護(hù)控制線；城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍控制線；產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍控制線)管理。3)“兩規(guī)合一”的實(shí)施——四大變革。上海規(guī)劃與國(guó)土機(jī)構(gòu)合并，力爭(zhēng)形成“以規(guī)劃引領(lǐng)土地，以土地保障規(guī)劃”的新格局，主要有以下變革：a.總體規(guī)劃編制的變革，提高規(guī)劃的管控能力。圈定由基本農(nóng)田作為生態(tài)屏障的城市建設(shè)用地拓展的剛性邊界，錨固了城市增長(zhǎng)邊界管理，“兩規(guī)”由相互沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ユi定、支撐，達(dá)到保障耕地資源、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)城市布局的境界。b.總體規(guī)劃實(shí)施的變革，提高規(guī)劃的配給能力。引入土地管理的年度計(jì)劃手段，通過(guò)指標(biāo)管理和分配，統(tǒng)籌各類建設(shè)項(xiàng)目，引導(dǎo)各類建設(shè)用地向規(guī)劃建設(shè)范圍集中，使得城市規(guī)劃成為真正引導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的行動(dòng)規(guī)劃。c.總體規(guī)劃能力的變革，提高規(guī)劃的政策能力。通過(guò)“兩規(guī)合一”土地資源的政策思路，土地政策的效果評(píng)價(jià)與調(diào)整等，將提升城市規(guī)劃參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控、制定相應(yīng)公共政策的能力。d.建設(shè)項(xiàng)目審批的變革，提高規(guī)劃的實(shí)施效率。建立統(tǒng)一高效的審批平臺(tái)，全面對(duì)接城市規(guī)劃與土地的核心審批程序。

2.2 廣州“三規(guī)合一”

1)“三規(guī)合一”源起——現(xiàn)實(shí)矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州的城鄉(xiāng)規(guī)劃和“土規(guī)”不一致的圖斑33萬(wàn)塊，差異面積935.81 km2；發(fā)改委主導(dǎo)的項(xiàng)目沒有和規(guī)劃、國(guó)土部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目落地難；項(xiàng)目落地涉及近30個(gè)部門的協(xié)調(diào)，流程復(fù)雜，效率低下，各界呼吁“三規(guī)合一”。2)“三規(guī)合一”機(jī)制——部門協(xié)調(diào)。2012年10月起，廣州成立了從市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)到相關(guān)市級(jí)部門以及區(qū)縣所構(gòu)成的“三規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，該工作組明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立協(xié)調(diào)制度，確定各區(qū)縣項(xiàng)目和土地利用指標(biāo)分配，并與各區(qū)充分溝通，反復(fù)協(xié)調(diào)，通過(guò)“三上三下”的協(xié)調(diào)機(jī)制(見圖1)，最終形成全市“三規(guī)合一”成果。3)“三規(guī)合一”成效——多規(guī)提升。a.矛盾協(xié)調(diào)，提高城市管控能力。經(jīng)規(guī)劃，廣州“三規(guī)合一”形成由若干控制線組成“一張圖”管控機(jī)制，改變過(guò)去大量差異圖斑帶來(lái)的各種矛盾。b.集約節(jié)約，盤活存量土地資源。經(jīng)規(guī)劃，廣州盤活128 km2建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約使用(廣州2020年建設(shè)用地指標(biāo)余77 km2，僅夠廣州使用3年)。c.精明增長(zhǎng)，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境。全市統(tǒng)籌劃定城市開發(fā)邊界2 440 km2，占市域總面積33%，劃定基本生態(tài)控制線4 426 km2，占市域總面積60%。d.民生為重，保障公共設(shè)施落地。“三規(guī)合一”優(yōu)先保障1 100余項(xiàng)重大民生和公益性基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步提升城市公共服務(wù)水平。e.便民利民，提高行政服務(wù)效率。構(gòu)建信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接、信息共享、決策協(xié)同，在源頭上保障項(xiàng)目行政審批前符合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一個(gè)“窗口”受理，并聯(lián)審批一步到位。f.推廣應(yīng)用，逐步探索“多規(guī)融合”。各主管部門編制專業(yè)部門以“一張圖”為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”。g.陽(yáng)光規(guī)劃，利于保障廉潔行政。構(gòu)建統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)及動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，公眾監(jiān)督，陽(yáng)光審批，透明廉潔作業(yè)。

2.3 廣州、上海“多規(guī)合一”實(shí)踐對(duì)比分析

根據(jù)廣州、上海兩地的“多規(guī)合一”實(shí)踐，本文從以下方面展開對(duì)比分析：1)開展動(dòng)機(jī)對(duì)比。上海和廣州“多規(guī)合一”都是在上版“土規(guī)”及“總規(guī)”確定的用地及人口規(guī)模提前完成的背景下展開的，且因?yàn)閮梢?guī)矛盾，導(dǎo)致大量土地?zé)o法使用，制約兩個(gè)城市的空間發(fā)展。2)實(shí)踐機(jī)制對(duì)比。上海“兩規(guī)合一”建立在規(guī)劃局和國(guó)土局合并的基礎(chǔ)上，借“土規(guī)”修編契機(jī)，開展兩規(guī)的改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”從編制到實(shí)施的統(tǒng)一。廣州“三規(guī)合一”采用正式的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，在學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加深入的展開“三規(guī)合一”工作。3)實(shí)踐內(nèi)容對(duì)比。從“多規(guī)合一”成果來(lái)看，上海劃定城市建設(shè)用地范圍控制線、基本農(nóng)田保護(hù)線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等三線；廣州劃定建設(shè)用地規(guī)模控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線、基本生態(tài)控制線等四線。生態(tài)用地落實(shí)為基本農(nóng)田的剛性控制是上海“兩規(guī)合一”的亮點(diǎn)，且上海不劃定建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線，依據(jù)存量土地進(jìn)行內(nèi)部?jī)?yōu)化，也是上海“兩規(guī)合一”的另一亮點(diǎn)。4)實(shí)踐深度對(duì)比。上海、廣州均已完成總規(guī)層面的“一張圖”。但廣州有具體的項(xiàng)目落實(shí)，成果更為細(xì)化，項(xiàng)目力圖落實(shí)到小地塊圖斑層面；而上海則在土地總規(guī)模不變的情況下，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地的比例進(jìn)行優(yōu)化布局，引入年度計(jì)劃，保障城市未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。

3 主要結(jié)論及啟示

當(dāng)前的“多規(guī)合一”雖取得一定的成就，但依然存在若干問(wèn)題。結(jié)合之前對(duì)三規(guī)矛盾根源的分析，對(duì)中央及地方政府提以下啟示。

3.1 對(duì)中央決策者的啟示

1)從目前的體制上似乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，但再嚴(yán)格的管控政策，也阻止不了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，地方政府也為此付出了巨大的部門協(xié)調(diào)成本，建議在中央層面完成體制改革。2)上海、廣州分別劃定基本農(nóng)田控制線、基本生態(tài)控制線均突出對(duì)生態(tài)用地的保護(hù)，落實(shí)中央18億畝的耕地紅線，從圖2來(lái)看，耕地規(guī)模下降幅度明顯放緩，盡管逼近18億畝的保有量目標(biāo)，但若沒有嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，耕地保有量早已突破18億畝。盡管如此，中央的管控還有改進(jìn)的空間。首先，中央政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，為地方提供政策支持。另一方面，當(dāng)下城市空間的拓展不可避免，鑒于中國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅提高、老齡化嚴(yán)重等原因，如此嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策是否需要挑戰(zhàn)，中央是否應(yīng)重新考察問(wèn)題的本質(zhì)及制定相應(yīng)的政策，最終贏得國(guó)家和地方的雙贏發(fā)展。

3.2 對(duì)地方政府的啟示

1)近期建設(shè)規(guī)劃需重視。“多規(guī)合一”的實(shí)施均需建立在具體建設(shè)項(xiàng)目上，近期建設(shè)規(guī)劃可作為銜接平臺(tái)。廣州“三規(guī)合一”根據(jù)項(xiàng)目落實(shí)先后順序安排調(diào)入調(diào)出可體現(xiàn)近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。一方面可增強(qiáng)“總規(guī)”的可操作性，另一方面可促進(jìn)土地的集約使用。2)“多規(guī)合一”需具有彈性。“多規(guī)合一”對(duì)存量用地的管理需彈性與剛性并用，預(yù)留足夠的彈性才能適應(yīng)持續(xù)轉(zhuǎn)型的要求。上海“兩規(guī)合一”中預(yù)留機(jī)動(dòng)建設(shè)用地指標(biāo)、年度計(jì)劃手段、流量控制，恰恰可以保障足夠的彈性，提高規(guī)劃及土地的配給能力。3)進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。地方政府應(yīng)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，如規(guī)劃和國(guó)土部門合并。廣州“三規(guī)合一”在近期是較好的做法，待存量土地用完后，部門的合并將更有利于工作的開展，上海、武漢“兩規(guī)合一”工作經(jīng)驗(yàn)均可反映這一觀點(diǎn)。4)推進(jìn)“多規(guī)合一”成果法定化。“多規(guī)合一”目前還不是法定規(guī)劃，地方政府可依據(jù)“多規(guī)合一”提出針對(duì)“土規(guī)”“總規(guī)”的修改建議，因地制宜的推進(jìn)“多規(guī)合一”納入法定規(guī)劃范疇，研究“多規(guī)合一”與各法定規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”成果法定化。

4 結(jié)語(yǔ)

“多規(guī)”矛盾在各城市普遍存在，新形勢(shì)下，中國(guó)各城市處于快速或轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，受限于中央的管控政策，“多規(guī)”矛盾被凸顯，且因“多規(guī)合一”剛起步，未來(lái)“多規(guī)合一”將何去何從。上海和廣州在規(guī)劃管理實(shí)踐中應(yīng)對(duì)“多規(guī)”矛盾的方式說(shuō)明，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的時(shí)期，地方政府從管理機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)、規(guī)劃編制等不同方面進(jìn)行管理創(chuàng)新，并通過(guò)合理的配套政策結(jié)合起來(lái)，可以促進(jìn)“多規(guī)合一”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些做法為這一課題的應(yīng)對(duì)提供了積極的參考。

[1]李錦生.中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施研究.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2014：60-68.

[2]胡 俊.規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃——上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實(shí)踐與思考.城市規(guī)劃，2010(7)：20-25.

The cognition to “multi regulation unification” and its reform suggestions

Li Ruru

(GuangzhouYachengPlanning&DesignInstitute,Guangzhou510240,China)

Taking the land use overall planning, urban overall planning, national economic and social development planning and other three planning(referred to as the “three regulations”) as the research content, through the elaboration of the concept of “three regulations”, legal basis and mutual contradiction, and taking Shanghai “two regulations unification”, Guangzhou “three regulations unification” as an example, analyzed the exploration results of present big city “multi regulation unification”, analyzed the characteristics and shortcomings of current “multi regulation unification”, provided ideas for “multi regulation unification” reform.

new urbanization, large city, multi regulation unification, reform

1009-6825(2015)21-0007-03

2015-05-12

李如如(1990- )，男，助理工程師

TU984

A