北京地鐵上蓋開發(fā)環(huán)評實踐概述與建議

侯可斌，邱大慶，李衛(wèi)波

(1.北京市環(huán)境影響評價評估中心， 北京　100089； 2.山東賽飛特集團有限公司， 山東 青島　266071)

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北京地鐵上蓋開發(fā)環(huán)評實踐概述與建議

侯可斌1，邱大慶1，李衛(wèi)波2

(1.北京市環(huán)境影響評價評估中心， 北京100089； 2.山東賽飛特集團有限公司， 山東 青島266071)

摘要：地鐵上蓋開發(fā)具有廣闊的發(fā)展前景。一般可將地鐵上蓋開發(fā)分為車站上蓋、停車場綜合利用/上蓋開發(fā)和車輛段綜合利用/上蓋開發(fā)三類。根據(jù)北京地鐵上蓋開發(fā)實踐，從評價時序、評價內(nèi)容以及評價專業(yè)性等三個方面總結(jié)了一級開發(fā)環(huán)評經(jīng)驗；從評價時序、與一級開發(fā)環(huán)評銜接及環(huán)境監(jiān)測等三個方面，總結(jié)了二級開發(fā)環(huán)評經(jīng)驗。最后，為進一步做好地鐵上蓋開發(fā)環(huán)評工作提出了工作建議。

關(guān)鍵詞：地鐵上蓋開發(fā)；環(huán)境影響評價；一級開發(fā)；二級開發(fā)

地鐵工程一般包括軌道工程、車站工程和停車場庫工程，普遍存在征用土地相對較多的問題。隨著我國房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮發(fā)展，城市土地價格節(jié)節(jié)攀升，間接提高了地鐵建設(shè)的成本。如何充分利用地鐵設(shè)施的土地資源，提高開發(fā)強度，對地鐵建設(shè)進行投資回補，加快資金流轉(zhuǎn)速度，成為地鐵建設(shè)可行性研究的重要內(nèi)容。

由于地鐵停車場庫需要占用大面積空地，所以一般位于郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部。然而，隨著城市化進程的加快，尤其是像北京這種特大城市，原來的郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部目前正逐步向城市功能區(qū)轉(zhuǎn)變，其土地開發(fā)利用價值大幅提升，這給地鐵占地的綜合利用提供了可行性。目前，北京市已經(jīng)開展了地鐵上蓋開發(fā)的探索，并取得了一定成績。從環(huán)境保護角度來看，該類項目建設(shè)具有一定的特殊性，對其開發(fā)階段環(huán)境影響評價相關(guān)經(jīng)驗進行有效總結(jié)，對于指導(dǎo)類似項目開發(fā)具有重要意義。

1地鐵上蓋開發(fā)概述

1.1　地鐵上蓋開發(fā)分類

根據(jù)地鐵占地情況，地鐵上蓋開發(fā)一般可分為車站上蓋、停車場綜合利用/上蓋開發(fā)和車輛段綜合利用/上蓋開發(fā)三類。由于大部分地鐵線路穿越城市建成區(qū)，在區(qū)域開發(fā)設(shè)計時通常將地鐵作為限制性因素考慮，因此，地鐵線路兩側(cè)再度開發(fā)建設(shè)情形較少，且一般不作為上蓋開發(fā)情形考慮。然而，對于大片待開發(fā)區(qū)域，若在項目建設(shè)前期即考慮地鐵建設(shè)對周邊用地的限制性影響，進行同步設(shè)計開發(fā)，可以最大限度地提高地鐵周邊用地的利用價值。目前，北京市已經(jīng)進行了類似的嘗試，例如在昌平區(qū)未來科技城部分待開發(fā)區(qū)域，提出了地鐵與周邊開發(fā)同步進行的思路，擴大了地下空間利用的范圍，從頂層設(shè)計上進行綜合考慮，避免了以往建設(shè)項目互不聯(lián)系，甚至相互沖突、矛盾的弊病。所以，從發(fā)展的眼光來看，地鐵線路兩側(cè)待開發(fā)建設(shè)用地與地鐵線路同步實施可以看作一種廣義的上蓋開發(fā)。

1.2　北京地鐵上蓋開發(fā)實踐

目前，北京市已經(jīng)開展了一系列車站、車輛段、停車場上蓋開發(fā)的實踐，有的已經(jīng)完成，有的正在組織實施，相關(guān)實例總結(jié)如表1所示。北京地鐵發(fā)展相對成熟，上蓋開發(fā)實踐在國內(nèi)走在前列。上蓋開發(fā)內(nèi)容主要為房地產(chǎn)，根據(jù)北京市房地產(chǎn)開發(fā)要求，開發(fā)過程分為兩個階段: 一級開發(fā)和二級開發(fā)。兩個階段的開發(fā)目的不同，環(huán)境保護控制點也不同。

表1　北京地鐵上蓋開發(fā)實踐總結(jié)

2一級開發(fā)階段環(huán)境影響評價

銜接土地利用規(guī)劃和建設(shè)項目的土地一級開發(fā)隨著土地供應(yīng)政策的變革而出現(xiàn)[1]。土地一級開發(fā)是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到土地供應(yīng)條件的行為[2]。北京市于2005年8月首次開展了土地一級開發(fā)環(huán)境影響評價工作，根據(jù)建設(shè)用地控制建設(shè)規(guī)模，確定編制環(huán)境影響報告書或報告表。自2009年4月1日起，北京市環(huán)保局不再對土地一級開發(fā)項目進行環(huán)境影響評價文件審批[3]，由開發(fā)主體編制相關(guān)文件及材料報送環(huán)保部門，環(huán)保部門出具審查意見。

地鐵上蓋開發(fā)不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)項目，其一級開發(fā)過程必須同地鐵建設(shè)部門緊密結(jié)合，通常由地鐵建設(shè)部門作為一級開發(fā)主體，辦理相關(guān)環(huán)保手續(xù)。鑒于地鐵上蓋開發(fā)的特殊性，開發(fā)主體通常邀請環(huán)評機構(gòu)參與編制相關(guān)材料，增強其材料的技術(shù)性。根據(jù)北京土地一級開發(fā)環(huán)保要求，環(huán)評機構(gòu)不必按照環(huán)評導(dǎo)則要求編制完整的環(huán)評文件。通常環(huán)評機構(gòu)提供的是針對性更強的環(huán)境影響分析，該分析屬于環(huán)評的核心內(nèi)容。在開展一級開發(fā)環(huán)評(主要為編制環(huán)境影響分析)過程中，應(yīng)注意以下幾方面內(nèi)容。

(1)從時序上來看，在地鐵開工建設(shè)前開展一級開發(fā)工作，且環(huán)評相關(guān)工作應(yīng)在一級開發(fā)初始階段開展。地鐵上蓋開發(fā)的可行性首先要滿足地鐵運營、安全要求，所以上蓋開發(fā)應(yīng)盡量結(jié)合地鐵的建設(shè)時序，在地鐵開工前完成一級開發(fā)工作內(nèi)容。一級開發(fā)環(huán)評應(yīng)在場地尚未平整之前開展(即一級開發(fā)初始階段)，調(diào)查現(xiàn)有場地是否存在遺留場地污染問題。根據(jù)原國家環(huán)?？偩趾捅本┦邢嚓P(guān)要求[4- 5]，工業(yè)場地改變用地性質(zhì)時，需要進行場地影響評價。場地影響評價需在場地保留原始狀態(tài)下進行，確定場地污染狀況以及進一步開發(fā)的適宜性，對于發(fā)現(xiàn)的污染土壤，可采取原位修復(fù)、異地處理等措施。

(2)從內(nèi)容上來看，一級開發(fā)環(huán)評階段主要從外部條件適宜性與項目建設(shè)適宜性兩個角度進行分析。外部條件適宜性主要分析外部市政條件對本項目的支持性、項目與外環(huán)境的關(guān)系(包括環(huán)境容量及項目對外環(huán)境影響的可接受程度)；項目建設(shè)適宜性主要分析項目場地進行上蓋開發(fā)的可行性，包括項目場地歷史污染情況、地鐵等主要影響源對上蓋開發(fā)的影響情況。根據(jù)一級開發(fā)環(huán)評成果，進而對地鐵建設(shè)提出相關(guān)要求，如運用庫基礎(chǔ)加固、軌道實施減振措施等，避免產(chǎn)生地鐵開工建設(shè)后再進行后期更改的問題。

(3)從技術(shù)性來看，需專業(yè)部門參與一級開發(fā)環(huán)評工作。對于地鐵上蓋開發(fā)，其特殊性在于項目建設(shè)地點，地鐵是此類項目的主要限制性因素。在目前已開展前期工作的地鐵上蓋開發(fā)中，開發(fā)主體通常委托環(huán)評單位和專業(yè)設(shè)計單位共同介入一級開發(fā)階段，由環(huán)評單位牽頭編制一級開發(fā)環(huán)境影響分析文件，專業(yè)設(shè)計單位提供用于評價的不同設(shè)計方案。

>>地鐵上蓋開發(fā)不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)項目，其一級開發(fā)過程必須同地鐵建設(shè)部門緊密結(jié)合。

根據(jù)環(huán)境影響分析的要求，一級開發(fā)需具有一定的超前性。一級開發(fā)階段通常僅完成項目土地平整工作，無法決定后期二級開發(fā)的具體建設(shè)內(nèi)容及設(shè)計方案。然而，地鐵上蓋開發(fā)具有一定的特殊性，若沒有設(shè)計方案，環(huán)評單位無法對開發(fā)的可行性進行分析論證，因此，地鐵上蓋一級開發(fā)階段應(yīng)超前規(guī)劃，提前介入二級開發(fā)建設(shè)內(nèi)容，即在此階段對后期開發(fā)建設(shè)內(nèi)容有一個初步方案(即專業(yè)設(shè)計單位提供的設(shè)計草案)，環(huán)保部門根據(jù)開發(fā)主體申報的初步方案及環(huán)境影響分析結(jié)果，出具相應(yīng)的環(huán)保意見。

3二級開發(fā)階段環(huán)境影響評價

地塊上市交易后，由房地產(chǎn)開發(fā)單位摘牌，然后組織開發(fā)建設(shè)的過程為土地二級開發(fā)，即具體項目建設(shè)階段。目前，北京市已經(jīng)開展的地鐵上蓋二級開發(fā)，通常是由房地產(chǎn)開發(fā)單位與地鐵投資單位形成聯(lián)合開發(fā)主體。這種模式既可以利用房地產(chǎn)企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)、投資方面的經(jīng)驗，又可以由地鐵投資部門協(xié)調(diào)地鐵建設(shè)、配合問題，達到更好的工作效果。在二級開發(fā)環(huán)評過程中，應(yīng)注意以下幾方面內(nèi)容。

(1)從建設(shè)時序上，二級開發(fā)環(huán)評宜在地鐵建設(shè)完成后實施。地鐵上蓋二級開發(fā)依托于地鐵環(huán)保措施實施情況。根據(jù)環(huán)保部門出具的環(huán)保意見，二級開發(fā)可行性的前提條件是地鐵建設(shè)部門按照承諾要求實施了環(huán)保措施，并為后期開發(fā)預(yù)留了環(huán)保措施實施條件。以上內(nèi)容在地鐵建設(shè)完成后可以進行統(tǒng)一查驗。若二級開發(fā)環(huán)評過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)措施未完成，則可能影響該項目的后期驗收。

(2)重視與一級開發(fā)的銜接。一級開發(fā)初步方案是二級開發(fā)設(shè)計的基礎(chǔ)，然而，這并不表明二級開發(fā)需要完全按照一級開發(fā)初步方案進行設(shè)計，一級開發(fā)初步方案確定了二級開發(fā)設(shè)計的基礎(chǔ)，從環(huán)境保護的角度出發(fā)，只要改動的設(shè)計方案不屬于向環(huán)境不利方向的改動即可行。例如，一級開發(fā)環(huán)保意見要求將臨地鐵正線的首排樓規(guī)劃為非住宅等敏感建筑，若二級階段突破此要求，則屬于向環(huán)境不利方向的改動，二級開發(fā)建設(shè)環(huán)評不可行；若一級階段初步方案規(guī)劃為住宅樓，在二級設(shè)計中更改為商業(yè)樓，則此設(shè)計為向環(huán)境有利方向的改動，二級開發(fā)建設(shè)環(huán)評可行。

(3)重視實測數(shù)據(jù)對于環(huán)評的支撐。二級開發(fā)的可行性建立在一級開發(fā)環(huán)境影響分析的基礎(chǔ)上，一級開發(fā)環(huán)境影響分析依據(jù)現(xiàn)行的環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則和地方標準推薦的預(yù)測方法展開[6- 7]，然而這些方法建立在地鐵正線大量實測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對于地鐵低速運行條件下的上蓋開發(fā)的適用性，目前尚未有研究進行充分論證。因此，一級開發(fā)環(huán)境影響分析結(jié)果仍然存在一定的不確定性和誤差。此外，地鐵振動傳播規(guī)律復(fù)雜、影響因素多樣，導(dǎo)致地鐵運行產(chǎn)生的激勵經(jīng)過多種條件組合后，傳遞至擬建項目樓層的效果是一個綜合的結(jié)果。為提高二級開發(fā)環(huán)評的可靠性，可通過實測的方法獲取準確的地鐵振動與噪聲影響數(shù)據(jù)。一方面，通過實測驗證一級開發(fā)環(huán)評的結(jié)果；另一方面，通過實測獲得的數(shù)據(jù)可以作為二級開發(fā)環(huán)評的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過簡單修正獲得的預(yù)測結(jié)果更接近實際情況。

4地鐵上蓋開發(fā)環(huán)評工作建議

地鐵上蓋開發(fā)符合土地集約利用的發(fā)展要求，也符合地鐵投資建設(shè)的發(fā)展趨勢，具有廣闊的應(yīng)用前景。在我國城市化進程不斷加快的發(fā)展背景下，做好地鐵上蓋開發(fā)環(huán)評對于推動上蓋開發(fā)具有重要意義。為進一步做好地鐵上蓋開發(fā)項目的環(huán)評工作，提出如下建議。

(1)按照較嚴尺度把握評價標準。環(huán)境標準是環(huán)評的基本準則，對于一般項目來說，能夠滿足環(huán)境標準的要求，項目從技術(shù)角度即可通過。然而，目前北京幾個典型的上蓋開發(fā)項目正在建設(shè)過程中，無法對其環(huán)評預(yù)測結(jié)果進行驗證。鑒于此類特殊、新穎的開發(fā)建設(shè)，建議在評價過程中，以較嚴的尺度進行把握，即評價應(yīng)在滿足環(huán)境標準的基礎(chǔ)上留有一定的安全值，這樣在預(yù)測存有誤差的情況下，仍能保證開發(fā)的可行性。

(2)加強與地鐵建設(shè)部門溝通協(xié)調(diào)。地鐵上蓋開發(fā)環(huán)評所提的環(huán)保措施包括管理類措施和環(huán)保設(shè)施類措施。管理類措施影響地鐵運營(如減少鳴笛、降速)，環(huán)保設(shè)施類措施影響地鐵的投資與地鐵設(shè)備使用壽命等。因此，在環(huán)評過程中，應(yīng)對所提的措施同地鐵部門進行經(jīng)常性溝通，確保措施得到認可。

(3)注重一級開發(fā)現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)收集。場地平整前的噪聲與振動環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)可以為二級開發(fā)環(huán)評提供原始數(shù)據(jù)參考(對照值)，增加噪聲與振動影響分析的可靠性。

(4)明確二級開發(fā)環(huán)評環(huán)境監(jiān)理要求。二級開發(fā)環(huán)評提出環(huán)境監(jiān)理的要求，并將監(jiān)理方案及監(jiān)理重點在環(huán)評文件中設(shè)置專章或?qū)９?jié)予以明確。地鐵上蓋開發(fā)具有措施后補相當困難的特點。因此，建設(shè)期環(huán)境監(jiān)理意義重大。環(huán)評文件中應(yīng)對在建設(shè)期必須實施的環(huán)保措施及位置予以明確，提高過程監(jiān)管的針對性。

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Environmental Impact Assessment Practice and Suggestions

for Hopsca Development of Beijing Rail Transit

HOU Ke-bin1, QIU Da-qing1, LI Wei-bo2

(1. Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100089, China;

2. Shandong Safety Enterprise Group Co., Ltd., Qingdao 266071, China)

Abstract:Hopsca (hotel、office、park、shopping mall、convention、apartment) development of rail transit has a promising future. It could be divided into 3 types: hopsca in subway station, integrated utilization/hopsca in parking place, and integrated utilization/hopsca in vehicle segment. In the paper, EIA practices for primary development of hopsca in Beijing transit rail were summarized in terms of assessment timing, assessment content and participation, and EIA practices for construction of hopsca were analyzed in terms of assessment procedure, the connection with the primary development, and environmental monitoring. Finally some suggestions were proposed on how to further promote EIA for hopsca development in Beijing transit rail.

Key words:hopsca development of transit rail; EIA; primary development; construction stage

作者簡介：侯可斌(1983—)，男，山東青島人，工程師，碩士，研究方向為環(huán)境影響評價與技術(shù)評估，E-mail： houhouqd@163.com

收稿日期：2014-06-09

中圖分類號：X828

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2015)01-0031-03

DOI:10.14068/j.ceia.2015.01.008