土壤環評管理面臨的問題與對策

楊勁松，余世鵬，謝文萍

(1.中國科學院南京土壤研究所， 土壤與農業可持續發展國家重點實驗室， 南京　210008；

2.中國科學院南京分院東臺灘涂研究院， 江蘇 東臺　224200)

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土壤環評管理面臨的問題與對策

楊勁松1,2，余世鵬1,2，謝文萍1,2

(1.中國科學院南京土壤研究所， 土壤與農業可持續發展國家重點實驗室， 南京210008；

2.中國科學院南京分院東臺灘涂研究院， 江蘇 東臺224200)

摘要：在國民經濟高速發展、氣候變化等背景下，我國土壤環境問題日趨嚴峻。在總結分析我國土壤環境影響評價發展的基礎上，從基礎研究、評價和管理研究層面上闡述了我國土壤環境影響評價管理中存在的問題及面臨的挑戰，探究并提出了深化基礎研究、開展土壤環境質量與評價標準修訂、健全土壤環境問題防治法制、拓寬土壤環境影響評價管理領域等可行對策，為我國土壤環境影響評價管理實踐提供了理論與技術支撐。

關鍵詞：土壤；環境評價；管理

土壤環境作為一個環境體系，與地球表層環境、生物健康、人類健康均有重大關系[1]。土壤環境的內部因素包括土壤養分條件、理化性質、微生物群落、酶活性、污染狀況等，外部因素則包括地形、土地利用方式、氣候變化等[2-3]。土壤環境影響評價是環境影響評價的重要內容之一，需要土壤學、環境科學、環境管理、預測學、社會學等多學科的支撐。開展土壤環境影響評價，可以從源頭分析土壤環境惡化問題，為區域土壤環境管理及合理開發利用提供決策依據，為控制土壤污染、保障農業經濟可持續發展提供支撐。

自20世紀70年代起，我國開始逐漸認識到環境保護的重要性，并在政府管理和社會宣傳中不斷加強和落實環境保護工作，土壤環境問題及其相應的影響評價管理研究亦逐漸被重視。近年來，隨著國民經濟的高速發展，土壤環境問題日趨嚴峻，土壤環境影響評價管理研究與實踐中不斷涌現新的熱點和挑戰。本文通過系統概述我國土壤環境影響評價管理的發展現狀，提出土壤環境影響評價管理中存在的問題和面臨的挑戰，進而探究加強土壤環境影響評價管理的科學對策，以期為我國新時期發展過程中的土壤環境影響評價管理研究與實踐提供支撐。

1土壤環境影響評價管理發展的現狀

自1973年第一次全國環境保護工作會議起，我國土壤環境研究工作已歷時40余年。隨著《中華人民共和國環境影響評價法》(2002年)、《中華人民共和國環境保護法》(2014年修訂)等相繼頒布實施，我國環評法規體系逐步建立和初步完善，為土壤環評管理工作提供了良好的政策環境。整體上，目前國內土壤環境保護工作正面臨著前所未有的大好形勢。

1.1　土壤環境質量與影響評價的標準

目前，我國土壤環境質量與影響評價的標準主要包括國家標準《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)、《農產品安全質量蔬菜產地環境要求》(GB/T 18407.1—2001)等，行業標準《綠色食品產地環境質量標準》(NY/T 391—2000)、《無公害食品蔬菜產地環境條件》(NY 5010—2002)、《土壤環境監測技術規范》(HJ/T 166—2004)、《食用農產品產地環境質量評價標準》(HJ/T 332—2006)、《環境影響評價技術導則總綱》(HJ 2.1—2011)、《農田土壤環境質量監測技術規范》(NY/T 395—2012)等，以及一些地方和企業標準。其中，大部分土壤環境質量標準中的評價指標和參數是參照《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)制定的[4]。

1.2　土壤環境質量與影響評價的指標體系

土壤環境質量評價指標體系是描述和評價土壤環境質量的一系列參數的集合，一般根據評價要求，選擇毒性大、作物易積累的元素作為評價指標。《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)中的評價指標包括pH、鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳、六六六、滴滴涕等11項，并分別按照三級土壤質量級別劃分規定相應的標準值參數。《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 2.1—2011)指出，進行土壤環境影響評價時，除要比較詳細地敘述周圍地區主要土壤類型及分布、土壤肥力與使用情況、土壤污染主要來源及質量現狀、周圍地區水土流失現狀及原因等內容外，還應根據需要進一步調查土壤理化性質、結構，一次、二次污染狀況，水土流失原因、特點、面積、元素及流失量等，同時要附土壤圖。此外，在進行不同場地土壤環境質量綜合評價時，需要對不同評價指標進行權重賦值，常用的權重系數確定方法包括德爾菲法、因子分析法、相關系數法、層次分析AHP法、超標倍數賦值法等[4]。

1.3　土壤環境質量與影響評價的方法

土壤環境質量與影響評價主要包括對土壤中有機污染物、重金屬與其他無機污染物、化學農藥等各種污染物的評價。土壤環境質量與影響的評價方法分為各污染指標的單因素評價和多因素綜合評價，其中，多因素評價更能較真實地反映土壤中各種污染元素之間的互作情況。目前，土壤環境質量與影響的多因素評價綜合指數法已有數十種，常用的包括簡單疊加法、算術平均法、加權平均法、均方根法、平方和的平方根法、內梅羅指數法等，各種評價方法的特點總結見表1[5]。

土壤環境的實際污染狀況是漸變、模糊的，而常用的多因素評價污染指數法是用比較明確的界線來區分和量化土壤污染程度，因此，國內外學者研究提出了一系列其他有效的評價方法，主要有模糊數學評價法、層次分析法AHP、灰色聚類法、人工神經網絡ANN法、物元可拓集法等。近年來，一些集成的新型評價方法也相繼提出，例如改進和集成綜合指數法、AHP法后的三標度法，集成GIS技術與模糊數學的評價方法，基于“壓力-狀態-響應”的PSR綜合評價模型[6]等。優化集成方法能更好地解決不同土壤環境評價中的隨機性和模糊性問題，比相對單一的方法的評價效果往往更顯著。

表1　幾種常見綜合指數法及其特點

1.4　我國土壤環境管理的現狀

黨中央、國務院對土壤環境管理、土壤修復工作一直高度重視，作出了一系列重要部署，提出了一系列指導意見，如《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39號)、《關于加強農村環境保護工作的意見》(國辦發〔2007〕63號)、《關于進一步加強重金屬污染防治工作的指導意見》(國辦發〔2009〕61號)、《近期土壤環境保護與綜合治理的工作安排》(國辦發〔2013〕7號)等。近年來，國家出臺的幾個規劃進一步將土壤環境管理推向熱點，如《“十二五”規劃綱要》、《全國地下水污染防治規劃(2011—2020)》、《重金屬污染防治“十二五”規劃》、《全國土壤環境保護“十二五”規劃》等。總體上，我國土壤污染防治、土壤環境管理的工作正在逐步展開和不斷加大力度[7]。

2土壤環境影響評價管理面臨的問題

盡管國內外土壤環境影響評價管理研究已初步形成體系，但隨著國民經濟的高速發展，土壤環境問題日趨嚴峻，土壤環境影響評價管理研究與實踐中不斷涌現新的問題和挑戰。

2.1　土壤環境影響評價的全面性問題

一方面，由于土壤環境污染源、污染物、土壤組成及性質以及受體的多樣性，土壤環境污染具有復雜性。其中，污染物具有多樣化和多態化特征，土壤組成和性質存在空間和時間上的差異，受體包括生物、水體、空氣、人體等，也具有多樣性和地區性的差別。然而，在以往的土壤環境影響調查和評價中，往往只單獨重視調查評價土壤，對歷史和現在的污染源、各種受體受害情況的調查評價力度不夠。此外，在土壤環境質量評價的超標率統計中，往往采用超標樣點的百分率統計，而未采用超標面積的百分率統計，這也產生了一定的隨機性和片面性問題[8]。

另一方面，我國新時期發展過程中的土壤環境科學研究已不僅僅局限于為農業生產服務，更擴展到為環境保護與可持續發展、生命安全與健康保障等服務。因此，土壤環境影響評價工作不能只局限于農業用地，居住用地、工業用地等場地的土壤環境影響評價與管理已成為新的研究方向，各種場地土壤環境的污染機制、調查與評估方法、防治與管理技術等都有待更進一步地深入研究與創新。同時，不同場地的土壤環境影響評價數據庫建設、預測與管理模型更新、防治措施的有效性與效益評價等基礎性研究也亟待加強。

2.2　土壤污染定義與環境評價指標問題

土壤污染首先是指人類活動產生的污染物進入土壤。其次，關于外源污染物進入土壤的定義問題，國內外學者一直存在分歧：一種認為不論對有關土壤環境污染受體是否產生明顯危害都可稱為污染；另一種認為必須對受體有危害才能稱為污染[9]。西方國家、日本、中國臺灣等國家與地區通常采用第一種定義，即把土壤污染特征表述為已經產生或可能產生危害或具有危害的風險。近年來，國內研究也逐漸同第一種認識接軌。

我國土壤環境污染評價采用的方法大多為兩種：一種是以土壤背景值作為基準，認為超過背景值上限的就是污染；另一種是采用《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)第二級標準值進行評價，認為超過此標準值的就是污染。第一種方法以污染物增加為評價基礎，統計出的土壤環境污染面積一般會較大；第二種方法以可能影響農業生產、人體健康為評價基礎，統計出的土壤環境污染面積則較小。兩種方法都可以得出土壤污染的評價結果，但由于對土壤環境污染定義的不同理解，其評價結果的內涵不同，存在實質性差別。另外，在進行土壤環境質量等級劃分時，大多認為土壤污染指數>1.0為污染，但是針對某些場地土壤，土壤污染物檢測濃度超過通用標準并非一定受到污染，這種情況下的常規等級劃分欠妥[9]。

2.3　土壤環境質量與評價標準修訂問題

目前，我國仍采用的《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)存在污染物指標項目偏少、相關污染物標準值偏松等問題，已不能滿足我國新時期發展過程中的土壤環境影響評價要求，該土壤環境質量標準目前尚處于修訂過程中，亟待加快修訂進度，通過探索、創新和借鑒，建立符合我國國情的健全的土壤環境質量評價標準體系。

隨著我國國民經濟的高速發展，工業化、城市化、農業集約化等進程加快，農業、居住、工業等不同場地的土壤環境污染問題日益突出，采用傳統地球化學法制定的土壤環境標準已經不能滿足當前土壤環境影響評價管理的需求。近年來，基于健康風險方法制定場地土壤環境標準作為篩選值或修復目標值已逐漸被國內外學者所接受。然而，由于不同國家和地區環境氣候條件、人群生活習慣、土地管理政策、土壤環境基準框架等的差異，各種土壤環境標準的名稱、用途、基準值、保護對象等均存在較大差異[10]。因此，亟須針對我國不同土地利用方式下場地暴露情景、概念模型、人體暴露途徑、暴露參數的差異特征，建立符合我國環境評價管理需求的土壤環境標準研究體系。

2.4　土壤環境多頭管理和保密管理問題

土壤環境影響的評價與管理涉及環保、農業、國土資源、工業、財稅等很多主管部門，因此往往存在著多部門權力、義務與職責的范圍交叉、界限不清等問題。同時，在土壤環境的多頭管理過程中，往往僅靠部門進行自主協調，隨之而來的部門利益考慮或本位主義影響極易大大降低工作效率。因此，理清部門之間的關系，實行聯合管理非常必要。

我國目前土壤環境污染與管理信息的公開程度仍較低，與大氣和水體環境質量的信息公開程度相差較遠。及時讓場地或周邊地區群眾了解土壤環境污染狀況及其影響評價的信息，增加信息公開力度，將更有利于環境保護的公眾參與，調動廣大人民群眾積極性，污染制造者也將面臨來自社會的巨大壓力，更有利于社會安定和最大限度地保護廣大群眾切身利益，對土壤環境問題的有效防治和管理也將產生巨大的推動作用。因此，亟須加大土壤環境污染與管理信息的公開力度[11]。

2.5　經濟發展與氣候變化下的土壤環評管理問題

在我國目前的經濟高速發展時期，城鎮化建設快速發展、各種高效設施農業蓬勃興起、產業結構轉型升級不斷加快，各種土壤環境問題以及影響評價管理問題也隨之而來。城鎮化建設和產業結構轉型中各種場地土壤環境影響的針對性評價研究需不斷升級，與相應防控技術體系構建、產業配套規劃、聯動機制建設的管理銜接需進一步加強。不同地區各種設施農業、可控環境農業發展下各種新型土壤環境問題及其評價管理的科學應對，也是目前土壤環境影響評價管理領域的一個新挑戰。不同地區設施農業土壤環境連作障礙機制的研究，土壤肥力、次生鹽漬害、污染物、微生物環境等的評價管理，均是尚待解決的科學問題。

另外，在全球氣候變化的大背景下，氣候變暖、極端氣候頻繁等因素為土壤環境影響評價管理研究帶來了新的挑戰。不同地區的土壤環境影響評價管理研究不能忽視氣候變化及其與經濟高速發展疊加的影響。經濟高速發展和氣候變化背景下的相關土壤污染防治法制、管理法制頒布實施具有急迫性。因此，亟須加快推進土壤管理制度建設。

>>城鎮化建設、高效設施農業發展、氣候變化下的土壤環境影響評價管理面臨新的挑戰。攝影/余世鵬

3加強土壤環境影響評價與管理的對策

針對我國新時期發展過程中土壤環境影響評價管理存在的問題和面臨的挑戰，亟須從土壤環境評價管理的基礎研究、質量標準、政策法制、管理技術等方面開展相應工作。

3.1　深化土壤環評管理基礎研究

針對污染源、污染物、土壤組成及性質以及受體的多樣性，利用環境影響評價的源頭性、前瞻性、主動性特點，開展全國土壤環境污染調查，建立不同地區乃至國家層面的土壤環境影響污染源數、現狀污染特點、污染控制有效性等數據庫，從污染源、影響到防治措施有效性深化基礎研究，實現數據化、標準化管理。在此基礎上，開展各種土壤環境新污染源特性及環境影響預測模式研究，同時結合新型計算機手段、GIS技術、遙感技術以及“云”技術等[12]，開發適合我國國情的土壤環境影響高精度、快速預測軟件，建立面向公眾、環評咨詢機構、專家、管理等多用戶的土壤環境影響評價管理基礎平臺。

3.2　修訂土壤環境質量與評價標準

以技術框架和方法學為基礎，借鑒國外優秀經驗，確定我國土壤環境質量標準的制定方法與策略，針對我國農業、工業、居民用地等不同土地利用方式的現實差異，分區制定不同場地的土壤環境質量評價管理標準。以《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)的3類標準值為主體，對土壤環境質量本底值、指導值、污染危害臨界值等標準值進行修訂，對土壤環境質量等級劃分進行細化，參照全國調查技術規定中必測和選測的約100項污染物，增加修訂標準中的土壤污染物指標項目。結合全國土壤環境污染調查工作，建立符合我國國情的人體暴露參數、暴露情景和暴露途徑參數、毒理學參數等基礎數據庫，構建不同土地利用方式下的人群暴露模型，最終建立符合我國環境管理需求的土壤環境質量評價管理標準體系。

3.3　健全土壤環境問題防治與管理法制

針對我國總體較嚴峻的土壤污染防治形勢，借鑒國外優秀經驗，制定和健全符合我國國情的土壤環境問題防治法制，建立一套完整的土壤環境問題防治管理體系。結合土壤環境質量評價管理標準體系的修訂工作，對土壤污染定義、土壤環境調查技術與方法、土壤環境評價標準與方法、土壤環境管理與修復制度、各級管理部門職責與聯合管理制度、單位和個人義務、賞罰制度等進行法律上的界定。通過建立和完善土壤環境管理的政策法規體系，最終實現從源頭控制土壤環境問題，針對已受污染的各種場地土壤，制訂出促進治理和恢復的專門法規或辦法，明確規定土壤污染識別、調查程序、治理的責任者和所承擔的經濟責任。

3.4　拓寬土壤環境影響評價管理領域

首先，抓住當前土壤環境存在的突出、熱點問題，結合國外先進經驗，在政策、法規、標準、規劃、防治等層面，做好土壤環境影響評價管理的頂層設計。其次，加強土壤環境問題評估技術與污染防治管理技術研究，嚴格環境準入，針對“老污染”和“新污染”土壤[13]分別建立不同的土壤環境監管制度、實行分區管理對策，從而拓寬土壤環境安全管理體系，將土壤環境影響評價管理全面納入到現行的環境影響評價管理體系中。再次，在完善土壤環境管理法制的基礎上，建立健全土壤環境管理機構，從全過程控制、全社會參與的角度，推動環境管理機構、其他政府部門、非政府機構、個人等的共同參與、協調合作，成立跨部門的專門機構實行聯合管理，實現土壤環境安全管理的多元化。

3.5　加強人才培養，提高信息公開度

加強土壤環境影響評價管理專業人才的培訓，強化從事土壤環境影響評價管理機構的專業人員配置，制定應對土壤環境影響評價管理長遠發展的人才培養、發展、儲備等計劃，培養研究、管理、基層推廣等各層次的土壤環境評價管理人才隊伍，從而全方位地推進各種土壤環境污染防治管理技術的實踐推廣應用。另外，應大力強化土壤環境問題的登記工作，加強輿論監督，普及土壤環境保護與管理的政策和法制宣傳，提高土壤環境保護的全民意識，同時提高土壤環境影響評價與管理的信息公開力度，全面調動廣大人民群眾保護土壤環境的積極性。

綜上所述，經過近半個世紀的發展，我國土壤環境影響評價管理工作已初步形成體系，但在經濟高速發展、氣候變化等背景下，各種尚存的土壤環境評價管理問題將進入更加突出的時期，同時也面臨著更為嚴峻的新挑戰。因此，及時并深入地開展土壤環境影響評價管理基礎研究、評價管理標準與法制修訂工作，梳理環境評價與防治管理關系，為我國土壤環境影響評價管理提供理論與技術支撐，是落實科學發展觀的具體表現，將有助于解決新時期發展過程中的土壤環境問題，是構建和諧社會的有力保障。

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Preliminary Study on Soil Environmental Impact Assessment

and Management

YANG Jing-song1, 2, YU Shi-peng1, 2, XIE Wen-ping1, 2

(1. State Key Labratory of Soil and Sustainable Agriailture, Institute of Soil Science, Chinese Academy

of Sciences, Nanjing 210008, China; 2. Dongtai Institute of Tidal Flat, Nanjing Branch of the

Chinese Academy of Sciences, Dongtai 224200, China)

Abstract:The environmental problems of soil become increasingly serious in China, as its economy develops fast and the climate changes dramatically. The problems and challenges in soil EIA work are discussed from the perspectives of fundamental research, assessment and management. A series of measures have been proposed, such as strengthening fundamental research, carrying out the revision of soil EIA standards, perfecting the legal system for soil EIA, and improving the management of soil EIA. It provides technical and theoretical supports for soil EIA practices in China.

Key words:soil; environmental assessment; management

作者簡介：楊勁松(1959—)，男，江蘇靖江人，研究員，博士，主要從事農業水土資源與環境研究，E-mail： jsyang@issas.ac.cn

基金項目：國家自然科學基金資助項目(41171181)；江蘇省產學研聯合創新資助項目(BY2013062)

收稿日期：2014-12-05

中圖分類號：X828

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2015)01-0001-05

DOI:10.14068/j.ceia.2015.01.001