沈陽鐵西區十年發展回顧與反思

殷 健 李曉航 李越軒

1 評價體系構建——城市發展核心五要素

鐵西區位于沈陽市西部，轄區面積484 km2，包含鐵西城區（原鐵西區40km2）和沈陽經濟技術開發區（444km2）兩部分。鐵西區的10年振興發展可以理解為在宏觀政策與頂層制度設計的引導下，依托市場經濟規律，實現自身轉型發展與空間協同的過程。因此，本文從制度經濟學與新古典經濟學理論切入，選取了勞動力、土地、資本和技術作為評判鐵西區發展的4大標準，加之政策層面因素，形成了城市發展核心5要素這一評價體系，借此對鐵西區10年的振興發展進行綜合評定（圖1，圖2）。

2 鐵西區十年發展回顧

2.1 政策

自進入21世紀以來，鐵西區的轉型升級得到了國家政策上的有力支持。

圖1 鐵西區區位與轄區范圍圖

國家政策層面。2002年11月，中共十六大報告提出“支持東北地區等老工業基地加快調整改造”，拉開了東北振興的序幕。2003年10月，中共中央、國務院發布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》。2009年，國務院出臺《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，對東北老工業基地振興提出進一步優化產業結構、加快經濟建設、深化改革開放等要求。

遼寧省域政策層面。2010年，國家發展改革委正式批復沈陽經濟區為國家新型工業化綜合配套改革試驗區，其主要任務是：以區域發展、企業重組、科技研發、金融創新4個方面體制機制創新為重點，緊扣走新型工業化道路主題率先突破；配套推進資源節約、環境保護、城鄉統籌、對外開放、行政管理等體制機制創新，為走新型工業化道路提供支撐平臺和配套措施。

沈陽市域政策層面。鐵西區原老城區面積40km2，2002年6月，鐵西區與沈陽經濟技術開發區合署辦公。2007年6月，沈陽市委、市政府將鐵西新區與細河經濟區重組合并（圖3）。經歷了一次合署和一次合并，鐵西區面積擴大到484km2。

2.2 土地

2002—2012年，開發區建設用地總量增長了6 347hm2，主要為工業用地，面積為4 014 hm2，其余為綠地、道路用地和居住用地和增長量很小的商業服務用地。隨著大量工業企業從老城區搬遷至開發區內，開發區工業空間擴張迅速，也帶來了良好的經濟效益。但用地開發模式較為粗放，功能分區不明確。另外，開發區綠地廣場用地增長幅度較大，10年間用地比重已經提高了8.9%，在用地比重層面增長最快，但道路交通設施配套明顯不足（圖4）。

城區方面，在“退二進三、東搬西建”的空間發展政策指引下，工廠大量外遷，改變了鐵西城區的用地結構。10年間，工業用地減少1 123hm2，比重降低將近30個百分點，其中大部分更新為居住用地和商服用地。鐵西城區自上世紀延續下來的“南宅北廠”的城市格局隨著城市更新的運行被逐步打破，現今的城市布局呈現出高度混合的形態。居住用地、商服用地、綠地的大幅增加已經將老舊的工業城區轉變成宜居的生活城區（圖5）。

2.3 資本

2002—2012年間，鐵西區經濟快速發展，不僅在經濟總量、投資水平、工業總量、外向發展水平方面在全市名列前茅，而且發展速度也大大快于沈陽的平均水平。鐵西區是沈陽市固定資產和外商直接投資最活躍的地區，也是沈陽市投資效率最高的地區。引入了寶馬、米其林、普利司通等近60家世界500強企業，華潤、萬達、萬科、金地等知名房地產開發企業進駐，形成一大批旗艦型綜合體和精品住宅項目，年商品房銷售面積位于全市各區之首。2002—2012年間，鐵西區全區GDP、工業總產值、固定資產投資、外商直接投資總量均在沈陽市各區縣中最高，且增速較快（圖6-圖11）。

2002年 鐵 西 新 區GDP為104.9億 元，2012年鐵西新區GDP達到1 105億元，年均增長率遠遠高于沈陽市的全市平均水平。而鐵西城區2002年GDP為61億元，2012年達到237.7億元，年均增長率不僅遠低于鐵西新區的整體增長速度，更低于沈陽市的全市平均增長速度，2007年之后增速更是迅速下降。

開發區方面，歷經多年的“東搬西建”，大量工業企業遷入開發區。加之企業改革初見成效，開發區10年間經濟發展迅速，主要體現在工業增加值的飛速增長，從2002年的35.2億元，以超過30%的年增速，增長至2012年的678.8億元，在經濟總量的比重維持在80%以上，經濟規模的升級成效明顯。但工業增加值率的降低和產值利潤率的低下，暴露了開發區工業企業附加值低、贏利能力差的問題。

2.4 勞動力

常住人口總量方面，鐵西區保持了吸引力，人口呈現持續快速增長，鐵西區人口由88萬人增加到111萬人，城區人口由74萬人增加到87萬人。在市區九區范圍內比較，鐵西區常住人口總量增長幅度最大。空間分布方面，向北、向西兩個方向外溢明顯。適齡勞動人口（男為16—59歲，女為16—54歲）也快速增長，為鐵西區產業發展提供了充足的勞動力資源（圖12）。

人口老齡化問題初步顯現。2010年，鐵西城區老齡化水平（按60歲以上人口計算）達到16.4%，高于全市平均水平近2個百分點；“開發區”的老齡化程度較低，低于全市平均水平3個百分點（圖13）。

另外，2002年以來，鐵西城區人口受教育水平大幅提高，本科與研究生學歷的人口在數量上比重上都增長顯著。但與其他市內區相比，鐵西區整體的高學歷人口比重不高，特別是研究生的比例相對較低。就業結構方面，鐵西區的就業人口主要集中在制造業、批發和零售業，人數超過50%，生產性服務業等行業從業人員均不到從業人員的5%。

2.5 技術

經過10年產業的轉型與升級，鐵西區逐步形成了汽車制造、裝備制造、醫藥化工和現代建筑四大支柱產業。通過企業改革并借助相關政策支持，10年間這些門類產業發展迅速，逐步推行技術升級，為鐵西區經濟增長貢獻了重要力量。

針對2012年鐵西區四大支柱產業進行區位熵分析（圖14），得出結論：鐵西區支柱產業發展在沈陽市乃至遼寧省對比范圍內處于相對優勢地位，有較好的產業技術基礎，體現了“東北經濟第一強區”的工業技術實力。

3 鐵西區10年發展反思

3.1 政策支撐， 整合區域資源， 重數量而輕質量

10年來，鐵西區的發展得到了國家、省、市各級政策的有效支撐。兩次行政區劃調整拓展了鐵西區的發展空間，有效地整合了區域內的各類資源，提升了鐵西區的綜合競爭力。在政策大力支持、空間飛速增長的同時，鐵西區自身也進行了有力的結構調整。從21世紀初的裝備制造業“東搬西建”開始，鐵西區不斷整合區內資源，完善空間結構和功能布局。時至今日，逐步形成了分區較為明確、功能布局較為合理的十二大主體功能區的城市結構，完成了政策支持下的城市空間的有效協同。

雖然各級政策對鐵西區10年發展起到了巨大的推動作用，但仍值得我們反思的是，鐵西區享受的各種政策，無論是推動老工業基地振興、新型工業化還是拓展發展腹地，其根本目的都是促進工業增長、空間拓展方面“量”的增長。在此類政策的引導下，鐵西區的發展重心向提升工業產值和城市建設開發量的方向嚴重傾斜，而忽略了產業結構調整升級和城市建設內涵挖潛，是重數量、速度而輕質量的發展模式。在經濟發展模式由要素驅動逐漸轉變為創新驅動、由外延式擴張逐漸轉變為內涵提升的大背景下，這種忽視發展效率的發展模式是應該加以轉變的。

3.2 東搬西建， 重塑鐵西格局， 衍生城市新問題

21世紀初的“東搬西建”，老城區老舊企業遷出至鐵西新城地區，徹底改變了鐵西區全區的土地發展格局。10年里，開發區土地以開發增量為主，以承接老城區遷出企業為契機，快速拓展產業發展空間；老城區則以更新存量為主，將歷史遺留工業用地改造為居住或商服用地，重新詮釋了鐵西老城區的功能定位。

鐵西區空間的飛速拓展和城市的快速更新為鐵西區經濟增長提供了動力來源，促進了鐵西區各類產業的發展，并吸引了更多的人口入住鐵西。但是一些新城市問題也隨之而來：一是隨老城區工業用地更新為居住和商業用地，吸引了大量人口入駐，鐵西城區的人均用地資源變少，基礎設施配套壓力大，一定程度上影響了城市的宜居度；二是城市各片區的功能相對單一，鐵西城區的居住功能過于突出，鐵西新城則是以工業園區為主體，嚴重影響了區域內的職住平衡，產生了城區和開發區之間大量的鐘擺交通流，影響了鐵西全區的交通運行；三是新城產業空間飛速拓展，城市基礎設施建設和配套設施建設速度不能迅速跟進，導致新城各類設施配套相對不足，一定程度上制約了產業的進一步發展。

3.3 工業主導， 產業結構不均， 發展亟需可持續

鐵西區增長的主要動力是以工業發展為主體的經濟技術開發區，鐵西老城區發展相對緩慢且有停滯趨勢。

造成這種現象最主要的原因是2007年后迅速進行的“東搬西建”的工業企業搬遷活動。鐵西老城區內大量工業企業遷出至開發區，整體改變了鐵西區的經濟結構。“去工業化”進程導致老城區工業總產值的急劇下降。“去工業化”后應成為經濟支柱的第三產業雖然穩步增長，但是基礎薄弱，與市內和平、沈河等區相比有一定差距，鐵西老城區缺少了工業企業遷出后的替代經濟發展動力，發展速度受到了一定影響。從三產的內部結構來說，老城區產業結構的發展層次較低，新興服務業、技術知識型服務業比例較低，生產型服務業在第三產業中的比重僅有21%，低于沈陽市的31.7%。可以得出結論，鐵西城區的第三產業結構不合理，與其他產業的關聯度差，產出率低，需要向高度化、合理化方向發展。且老城區經濟增長過于依賴固定資產的投資拉動，固定資產的邊際效率明顯下降，對經濟的刺激作用微弱，以固定資產推動經濟增長亟需提高可持續性。

3.4 人口激增， 就業方向集中， 人口老齡化嚴重

10年內鐵西區人口增長迅速，主要歸結于兩個原因：一是歷經兩次行政區劃調整，鐵西區的空間范圍擴大，容納了較多的村鎮人口；二是鐵西區的經濟活力有所增強，城區吸引力增大，吸引了較多人口入駐。

從老城區人口遷移的方向來看，由于城區北側有大量工業廠房被改造為住宅小區，故人口密度逐年增高；城區西側距新城產業就業區相對較短，故大量產業工人有向城區西側遷移的傾向。

從就業結構來看，制造業、批發業和零售業的就業人員占較大比重，生產性服務業從業人員較少，側面反映了鐵西區產業結構不合理的基本情況。同時人口老齡化情況相對嚴重，鐵西城區未來10—15年，將進入“深度老齡化”社會，需要通過規劃引導年輕就業人口“入住鐵西”，稀釋老齡化程度，提高地區的活力與可持續發展能力。

3.5 技術升級， 支柱產業較強， 增長方式略單一

10年間，借助政策的支持，鐵西區產業發展迅速，技術升級工作有序推進，4大支柱產業技術實力均處于區域優勢位置。但企業整體贏利能力較弱，說明在技術升級和經濟增長的同時，鐵西區各工業企業并沒有推動技術革新和經濟增長方式的轉變，鐵西區依靠“工業驅動”完成了經濟規模的整體升級，但是其面對的發展困境也已逐漸浮現出來：增長方式單一，一旦面臨發展瓶頸難以做出合理調整，將對鐵西區的未來發展造成非常嚴峻的阻礙。

4 評價與建議

4.1 總體發展評價

經過近10年的探索前行，鐵西區充分運用5大要素“振興紅利”，以政策創新為核心，以土地級差地租為杠桿，以資本投資為重要手段，以勞動力優勢為依托，以技術升級為前進方向，成功走過了企業“東搬西建”、初步建成裝備制造業聚集區的第一步和實施企業戰略重組、調整產業結構的第二步，取得了重大的階段性成果，發生了翻天覆地的變化。可以說，鐵西區10年來的更新改造取得了階段性成功。但是我們也應該看到，是城市空間的拓張和固定資產投資的擴大直接推動了過去10年鐵西區的經濟增長。鐵西區完成更多的是量變的過程，質變還在形成之中，鐵西區目前處于轉型的中期階段。為保障鐵西區經濟的可持續發展，還有諸多問題需要解決。

4.2 未來轉型發展建議

轉型的核心是經濟發展方式的轉變，即由要素驅動轉變為創新驅動，由外延擴張轉變為內涵提升。“老工業基地調整改造暨裝備制造業發展示范區”、“國家新型工業化產業示范基地”、“國家可持續發展實驗區”、“國家科技進步示范區”，對鐵西區的發展提出了要求，也提供了指引，走新型工業化道路，以科技創新、技術進步促進產業改造與升級，推動經濟的可持續發展是鐵西區未來要走的道路。

一是轉變經濟發展模式，以創新發展和創新驅動為重點。轉變鐵西區整體的經濟發展模式，由以工業產業為經濟發展的核心助力轉化為以推動生產性服務業建設、實現制造業和服務業的融合與聯動發展、促進創新性經濟體系的形成、提升科研能力以尋求新的經濟增長點等為核心助力的發展模式；由投資驅動、制造驅動轉化為高端服務驅動和創新驅動；由“中國制谷”升級為“中國智谷”。

二是以中德高端裝備產業園及中法生態園為引發點，以寶馬為龍頭，推動鐵西區的國際化進程。以中德、中法國際合作大事件為契機，推動創新驅動、轉型發展，實現鐵西未來10年的再次騰飛和東北老工業基地的二次振興，指導鐵西新區從基礎夯實、門類齊全的制造業集聚區向智能導向、產城融合、魅力高效的世界級裝備制造基地轉變，全面推動鐵西區的國際化進程。

4.3 未來空間發展建議

在空間層面，鐵西區應改變10年空間拓展模式，追求精細化發展，將工作專注于用地利用效率的提升。嚴格控制增量，挖潛存量，整體提升城市環境和城市競爭力。打破鐵西區形成已久的工作、生活的空間隔離模式，打造環境宜人、高效便捷的宜居城市和生態城市，以支持鐵西區進一步的轉型升級和可持續發展。

5 結語

東北振興的頭10年，是鐵西區飛速發展的10年。10年里，鐵西區取得了巨大的成就，發生了翻天覆地的變化。但在取得成就的同時，我們也看到了10年發展的不足之處和新產生的問題。在國家“新常態”的新環境下，鐵西區未來發展的路線選擇尤為重要。在新型城鎮化等國家政策的引導下，改變經濟增長方式、提升創新能力、強調精細化發展，將是鐵西區未來發展的一條長遠可行之路。

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