從評選指標的演變審視“國家園林城市”的目標定位*

金云峰 陳 光 馬唯為

0 引言

1980年代，城鄉一體化發展思想初現端倪，生態建設逐步受到重視。1990年代初期，建設部為推動城鄉一體化開展了創建“國家園林城市”（下文簡稱“園林城市”）的評選活動，并制定了評選標準。

“園林城市”評選標準前后共有5個版本。自1992年公布評選“園林城市”的10條標準，到2010年《國家園林城市標準》規定8類74項標準，“園林城市”評選標準歷經：基礎建立階段（1992年—1999年）、細分細化階段（2000年—2009年）、豐富擴展階段（2010年至今）3個階段[1]；評選標準所執行和對接的相關的條例、法規、技術規范先后主要有：國務院《城市綠化條例》（1992年8月1日起施行）、建設部《城市綠化規劃建設指標的規定》建城[1993]184號（1994年1月1日起實施）、國家標準《城市用地分類標準與規劃建設用地標準》GBJ137-90（1991年3月1日起施行）、行業標準《城市綠地分類標準》CJJ/T85-2002（2002年9月1日起實施）、國家標準《城市園林綠化評價標準》GB/T50563-2010（2010年12月1日起實施）等。

“園林城市”評選標準的內容不斷擴展的同時，部分指標經歷了多次調整。如現行2010版《國家園林城市標準》（以下簡稱“評選標準”）的綠地指標主要對接《城市綠地分類標準》，但是部分指標又沒有完全遵照。《城市綠地分類標準》中的“綠地率”指標對于“其他綠地”是不作統計的，因為“其他綠地”是指位于城市建設用地以外生態、景觀、旅游和娛樂條件較好或亟須改善的區域，一般是植被覆蓋較好、山水地貌較好或應當改造好的區域，其不參與城市建設用地平衡。而“評選標準”中的“建成區綠地率”卻將“其他綠地”部分納入統計，忽視了“其他綠地”本身存在不易界定邊界的問題。隨著新版《城市用地分類標準與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）（以下簡稱“11版城標”）的實施，附屬綠地、其他綠地等并沒有直接納入城鄉用地分類中[2]。

指標是衡量目標的單位或方法，而目標是想要達到的境地或標準。因此，不同時期部分“園林城市”評選指標的變化一定程度上可以反映出“園林城市”目標不同階段的差別。因此，為更好地開展“園林城市”創建活動，切實推進我國城市園林綠化事業的發展，需要對“評選標準”中部分指標的調整與演變進行分析，了解不同時期“園林城市”創建標準產生差異的緣由，從而為“園林城市”未來的政策與目標導向提供參考思路。

1.1 管理機構從一元到多元

1992年“園林城市”評選標準中所有的考核指標均為城市園林綠化相關指標①建設部城建司．“園林城市”評選標準[J]．風景園林通訊，1993（4）：15-16。。可見，這一時期城市園林綠化管理部門是該時期制定評選標準的主要職能部門，“園林城市”目標也只是單純為了對城市園林綠化工作進行考核。而自1996年“園林城市”評選標準首次增加生態相關考核指標，截至2010年，“園林城市”的考核指標已經涵括生態環境、市政設施、節能減排、人居環境、社會保障等多個類別，指標的分管城市職能部門增至10多個，這些部門大致分屬于國務院直屬的8個部委和司局②8個部委和司局分別是：住房和城鄉建設部、環境保護部、國家發展和改革委員會、人力資源和社會保障部、交通運輸部、水利部、國家林業局、國家旅游局。（表1）。其中，與住房和城鄉建設部（創建“園林城市”活動發起者）有隸屬關系的職能部門僅含城市園林綠化、城鄉規劃、市政交通等部門機構。這一時期“園林城市”目標呈現出明顯的寬泛化特點。

一方面，隨著“園林城市”考核指標不斷地擴展，所牽涉部門不斷地增多，數值達標成為主要目標，另一方面，“評選標準”對于數據的來源部門卻甚少有考核要求，更不論達標后部門間的持續協調與后續管理，況且，隸屬關系不同的管理部門相互間配合本來就具有相當的難度。而這一切皆與“園林城市”過寬的考核面以及相關行政部門職能的條塊化劃分有關。

1.2 綠化制度的制定與執行

2010年版“評選標準”提出申報城市應建立綠線管理、養護管理等7項管理制度③7項管理制度分別為：建立綠線管理、園林綠化工程管理、養護管理、公示制度及控制大樹移栽、防止外來物種入侵、義務植樹。。2012年，《國家生態園林城市分級考核標準》又增加了綠色圖章制度和古樹名木保護制度。園林綠化制度固然是保證城市園林綠化工作規范化進行的手段，不過由于城市綠地在上下位城鄉規劃間協調難度大，導致部分制度執行起來并不是很容易。

就綠線管理制度而言，《城市綠線管理辦法》指出，“城市綠線是指城市各類綠地范圍的控制線”④中華人民共和國建設部令第112號．城市綠線管理辦法，2002。。就綠線劃定階段來說，城市總體規劃（含城市綠地專項規劃）、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃是城市綠線劃定的3個階段。因此理論上來說，控制性詳細規劃的綠線應按照上位的城市總體規劃和綠地系統專項規劃進行。但是，事實上具體規劃編制時常出現控規先行的局面。因此，城市綠地系統規劃中的綠線劃定工作有時成為對控規已界定綠線的匯編，違反了綠線劃定的先后次序。

同時，從綠線的具體劃定操作上來說，也存在難題。《城市綠線管理辦法》指出，“城市綠線范圍內的公共綠地、防護綠地、生產綠地、居住區綠地、單位附屬綠地、道路綠地、風景林地等，必須按照《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《公園設計規范》等標準，進行綠地建設”。但是顯然，對于“附屬綠地”以及規劃區內非建設用地中的“其他綠地”進行綠線劃定就缺乏依據。其實“附屬綠地”本沒有明確的用地，也就無從具體劃線。而規劃區內非建設用地中的“其他綠地”又往往因為面積大，權屬關系復雜，缺乏相關法律法規的控制，同樣難以界定綠線的邊界。

表1 2010年《國家園林城市標準》指標項與職能部門關系對照一覽表

表2 歷版《國家園林城市標準》綠地3大指標對照表

因此，建設用地中的綠地應有明確的用地和邊界，便于其建設管理；而規劃區內非建設用地中的綠化用地則可以劃定保護控制線，由城鄉規劃部門對其中的建設活動進行控制。

1.3 綠地指標的發展與演變

（1）“園林城市”3大指標的發展演變

“園林城市”3大指標就取值變化上來看，總體趨勢越來越高（表2）。然而，在我國用地集約化發展的思路下，人均建設用地水平受到嚴格控制，而城區內綠地是建設用地，實現高綠地指標顯然是不現實的。早在1994年，《城市綠化規劃建設指標的規定》就首次提出以人均建設用地指標確定人均綠地指標的思想，卻沒有得以體現，至2010年版“評選標準”才重新確認。

（2）人均公園綠地面積

“11版城標”規定允許采用的規劃人均城市建設用地面積上下限為65—115m2/人。從2008年《中國城市建設統計年鑒》中統計20個已獲“園林城市”命名的城市，得出20個市的人均建設用地為91.8m2（表3）。因此，下文就以規劃人均建設用地90m2來探討規劃人均公園綠地面積的區間。

按“11版城標”的規定，“綠地與廣場用地”（G）占城市建設用地的比例宜為10%—15%。因此，如果規劃人均建設用地90m2，那么規劃人均“綠地與廣場用地”（G）宜為9—13.5m2之間。考慮到“綠地與廣場用地”（G）的統計范圍除公園綠地（G1）外，還包括防護綠地（G2）、廣場用地（G3），那么規劃人均公園綠地面積（“11版城標”中規定不小于8 m2/人）實際小于上述區間。

而2010年版“評選標準”中人均建設用地90m2，對應人均公園綠地面積≥8.00m2/人，顯然已是較高值。相應《國家生態園林城市分級考核標準》中一星級、二星級、三星級“生態園林城市”對應要求分別為≥10m2/人、≥11.5m2/人、≥12.5m2/人，則是多數城市難以達到的。事實上前述20個城市的人均綠地面積（含人均公園綠地面積）很多都低于8m2/人的標準⑤住房和城鄉建設部計劃財務與外事司．中國城市建設統計年鑒[M]．北京：中國計劃出版社，2009。。

（3）綠地率的問題

建成區綠地率是建成區各類城市綠地面積之和與建成區面積的比值。因此，將城市哪些類綠地納入統計是關鍵。2010年版“評選標準”是套用《城市園林綠化評價標準》，規定建成區綠地面積的統計范圍為G1、G2、G3、G4并包括部分其他綠地（G5）在內的綠地之和，而這與《城市綠地分類標準》（G5）的統計口徑不符。對此，《城市園林綠化評價標準》僅解釋為：“一般來說，城市的建成區范圍要大于建設用地范圍，或者說建成區內的城市綠地包括建設用地外的‘其他綠地’，而事實上該部分綠地不論從改善城市生態環境、提供居民游憩場地，還是城市自然景觀方面，都起到不同忽視的作用；……其取值不得超過其他四類綠地面積的20%，且納入統計的其他綠地應與城市建設用地相毗鄰”。

然而，一方面，其他綠地（G5）計入多少面積，取決于G1、G2、G3、G4四類綠地的面積，而四類綠地的總量本身也存在無法精確定量的問題。如附屬綠地（G4）的總量就存在不確定性，其在城市總體規劃、綠地系統規劃中均無法圖示，沒有“地”，其規劃數值和實際數值都很難進行精確的測算。另一方面，關于納入統計的其他綠地應與城市建設用地相毗鄰的“毗鄰”一詞難更以界定其具體范圍，為實際操作帶來很大的主觀隨意性。

1.4 從城鄉用地到城鄉綠地

（1）城鄉用地發展的新變化

“11版城標”建立了城鄉用地分類體系，“城鄉用地”分類的地類覆蓋市域范圍內所有的建設用地和非建設用地，清晰了城市、鎮、鄉、村建設用地的區別。“11版城標”對用地分類上的模棱兩可，用地統計上的含混不清，進行了最大程度的規避。例如，“11版城標”將“園林生產綠地”以及“部分城市建設用地范圍外基礎設施兩側的防護綠地”歸入“農林用地”（E2）。風景名勝區、森林公園等其他綠地中的管理及服務設施用地歸入其他建設用地（H9）。鑒于“11版城標”已經覆蓋整個市域城鄉范圍，而目前《城市綠地分類標準》將“其他綠地”界定在城市規劃區內建成區外。因此，“其他綠地”作為構建城市規劃區與市域范圍生態網絡基底的類別及組成，應作為城鄉用地分類體系。

事實上，2010年版“評選標準”也第一次針對“其他綠地”提出了考核要求。它提出：“要依據城市綠地系統規劃，建立城鄉一體的綠地系統；并使郊野公園、風景林地、城市綠化隔離帶等其他綠地得到有效保護和合理利用”⑦建城[2010]125號．關于印發《國家園林城市申報與評審辦法》、《國家園林城市標準》的通知，2010。。同時按《城市園林綠化評價標準》：“由于城市其他綠地很難用量化的標準進行評價，也沒有固定的模式，因此主要是考察建成區與其周邊的其他綠地的聯系程度”⑧住房和城鄉建設部．GB/T 50563—2010．城市園林綠化評價標準．北京：中國建筑工業出版社，2010。。但是，對聯系程度的判斷標準卻沒有詳細解釋。

（2）城鄉綠地的發展思路

要改變“其他綠地”目前規劃難、落實難、管理難的現狀，必須加強“其他綠地”與城鄉用地分類對接關系的研究，進一步深化“其他綠地”的分類，清晰“其他綠地”的權屬關系，加強“其他綠地”的管理協調研究[3-5]。市域綠地應該從主導功能出發，將市域綠地分為生態安全型綠區（L1）、防護隔離型綠區（L2）、風景游憩型綠區（L3）3個主要類型。其實，從“其他綠地”（包括多地類相關用地所組成片區）的功能屬性角度出發，對其他綠地進行分類的方法是未來的發展方向。而在城鄉一體化發展的趨勢下，“園林城市”作為引領城市園林綠化建設的政策，肩負樹立專業權威的任務，其應該引領城市園林綠化向著統籌市域、城市規劃區、城市建成區，向著統籌城鄉園林綠化建設的方向發展[4]。

表3 2008年20個城市人均建設用地面積、人均綠地面積統計表

1.5 小結

從“園林城市”評選標準的指標演變與發展，我們可以清晰地認識到不同時期以來，“園林城市”從一開始為城市園林綠化工作的考核逐漸向著多元化、寬泛化的考核內容轉變，致使牽涉部門增多、職能重疊等問題的產生；部分指標也仍然存在落實困難、管理協調復雜的情況；創建“園林城市”的政策與目標的主線也從最初“為園林綠化的創建”發展到“多元化的創建”。因此，我們唯有調整觀念，加強對政策目標的再認識，才能更好地繼續執行這項政策[6]。

2 政策與目標的再認識

2.1 糾正思想觀念誤區

“園林城市”目標之所以不斷變動，政策落實效果之所以不佳，與這項政策現有內容牽涉面過寬有關。“園林城市”作為一項專門針對城市園林綠化考核的工作，本不應該承擔起如此之多的使命。回歸為推進城市園林綠化事業發展的本職工作，聚焦重點，才能推動城市園林綠化建設水平的長足發展與進步。《國家園林城市標準》目前階段應全面對接國家標準《城市園林綠化評價標準》，逐步精簡非園林綠化類評價指標體系，并且在未來活動開展的過程中，逐步推動《國家園林城市標準》與《城市園林綠化評價標準》指標體系的相互印證，使指標更加科學與完善。

2.2 引入多元決策機制

創建“園林城市”，是一項長期持久的、全面的社會系統工程，要實事求是，因地制宜，量力而行。“園林城市”政策目前決策多靠自上而下的行政手段，而自下而上的多元化的參與較弱。在歐美等國家，公眾參與是政府決策的重要環節并貫穿于政策的制定與實施全過程。“根據謝莉·安斯汀（Sherry Am stein）發表的《市民參與階梯》（A Ladder or Citizen Participation），公眾參與分為3個層次，最低層次是‘不是參與的參與’；中間層次是‘象征性參與’；最高層次是‘市民權利’。”而“園林城市”評選標準中的公示制度、問卷調查等形式都屬于“象征性參與”，市民處于被動的地位。不過，傳統的公眾參與也存在著一定的弊病：首先，參與群體樣本過小不能代表多數人的利益；其次，專業知識的欠缺也造成參與效果不盡人意。

因此，一方面將多樣的聽證制度、監督制度、專家顧問制度等納入政策制定實施的各個環節中來，能為政策的制定實施注入活力。另一方面，應鼓勵市民自發成立與園林綠化建設相關的社會團體、社會管理機構、民間宣傳機構，切實提高民眾的專業知識水平，能最大程度地克服上述弊病。

2.3 落實操作清晰核心

從長期的實踐工作來看，“園林城市”工作也確實只能圍繞城市園林綠化工作核心展開。目前，國內涉及有關城市環境建設評價內容的城市稱號有“國家森林城市”、“全國綠化模范城市”、“國家衛生城市”、“國家環境保護模范城市”、“中國人居環境獎”、“中國旅游優秀城市”等，這些由多部門發起的活動內容相互交叉重疊，最終造成了誰都想管、但是誰都管不好的局面。況且，住建部關于園林城市的復查情況通報的工作總結，往往也只都提及城市園林綠化相關內容，而很少涉及其他內容。也側面說明，“園林城市”齊抓共管的考核內容導致眾多部門間管理協調難度大的問題。在以城市園林綠化為主的實際工作路線下，多元的創建內容偏離了“園林城市”本義。因此，政策是否應該回歸其為考核城市園林綠化工作的初衷，切實做好城市園林綠化考核工作，值得我們思考。

2.4 加強法律法規對接

目前，城市園林綠化建設相關的標準雖然眾多，但是部分標準其本身還存在爭議，所以執行效果也存在疑問。譬如，城市綠地系統規劃是法定規劃，其指標是檢驗城市綠地發展合理性、科學性的監測指標，其指標具有法定的屬性。而“園林城市”作為一項評選活動，其主要目的是選拔、篩選，其指標具有達標的屬性。因此，為了更好地引導城市園林綠化建設，各類綠地規劃、評價標準應當在規劃指標和評價指標間進行權衡，有所區分。此外，對于無法具體落實到獨立用地進行控制管理的園林綠化指標，宜作為輔助評價性指標較為合適。因此，唯有加快完善“園林城市”與相關法規標準的對接，建立科學的考評體系，才能推動城市園林綠化事業的健康發展。

3 結語

作為一項針對性、專業性的創建活動，“園林城市”極大地推動了我國城市園林綠化建設水平，并產生了巨大的自然、經濟、社會效益。活動開展20多年來，其本該成為引領城市發展、學科進步的標桿。然而，活動多年來不斷變化的創建內容與創建目標卻給我們帶來疑惑。城市園林綠化作為“園林城市”考核工作的重中之重，長期以來在“管綠”與“管地”不分的工作思路下，綠地與城鄉用地的關系始終沒有很好地銜接[5]，這使得園林綠化工作思路始終存在誤區，使得評價標準和最終執行效果總是留有問題。因此，只有從思想認識根源去分析問題，并逐步完善法規體系，打破體制環境的束縛，引入更現實的決策和執行機制，才能最終引導好“園林城市”的發展。

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