特大型城市上海生態化轉型發展的路徑與重點舉措*

王祥榮 謝玉靜 蔡元鑌 錢敏蕾 李 響 徐藝揚

0 引 言

縱觀人類文明的發展，已經歷了淺黃色的原始文明、深黃色的農耕文明和黑色的工業文明3個階段，目前正在過渡到生態文明階段；生態文明對人類與自然界的互惠共生、協調發展提供了最佳路徑[1]。與原始文明、農業文明和工業文明相比，生態文明具有3個重要的特征：較高的環境保護意識、可持續的經濟發展模式、更加公正合理的社會制度[2]。生態文明觀念是人類對傳統工業文明所帶來的一系列危機進行深刻反思的產物， 這對于飽受資源環境壓力約束、處于轉型期的我國城市發展尤為重要[3]。“十一五”期間， 全國有一千多個縣（區、市）開展了生態縣（區、市）的建設。生態省、市、縣建設和生態文明建設試點促進了區域的轉型發展， 實現了由環境換取增長向環境優化增長的轉變， 有效促進了生態環境、經濟發展、社會進步的良性互動和良性循環[11]。

黨的“十八大”報告進一步從“五位一體”的戰略高度和中華民族永續發展的大局出發，系統地提出了我國生態文明建設的目標和任務，黨的十八屆三中全會又進一步明確了“建立系統完整的生態文明制度”的具體要求，為今后一段時期加強我國生態文明建設指明了方向。目前， 國內已有多個省（市） 編制了“生態文明建設規劃”， 或專門進行了生態文明指標體系的研究。作為中國改革開放的排頭兵，特大型城市上海近年來在加快經濟結構調整，推進社會經濟和生態環境協調發展，提高城市發展質量等方面做出了積極探索和實踐，為推進城市生態化轉型發展進行了積極探索, 最近更是提出了“全球城市”與“全球科創中心”的發展目標， 并進一步落實在新一輪城市總體規劃編制中。面對未來日益嚴峻的資源環境壓力和挑戰，以及公眾日益強烈的對生活環境質量的訴求，上海應以生態文明建設為基本抓手，圍繞“創新驅動，轉型發展”主線，加強“生態文明建設規劃”編制和實施的力度，研究全球城市的發展范式、內涵與體系[5]，率先走出一條特大型城市生態文明建設的新路子。

1 上海市生態環境建設現狀分析

1.1 經濟、社會與環境發展

早在20世紀末， 上海就已提出城市發展的戰略目標是搞好城市合理布局、完善城市基礎設施、改善環境質量， 促進經濟、社會與生態環境協調的可持續發展， 建設“天更藍、氣更凈、水更清、地更綠、居更佳”的國際性生態城市，其途徑與措施包括了結構調整、功能建設和城鄉生態關系的協調措施等方面[6]。近年來，上海市積極應對國際金融危機的嚴重沖擊和自身發展轉型的嚴峻考驗，努力擺脫傳統發展模式的束縛，經濟社會保持持續平穩健康發展，經濟發展方式轉變邁出實質性步伐，環境保護與生態建設有了明顯進步。

（1）經濟發展方式轉變取得實質性進展

經濟增長的質量與效益明顯提高，全市生產總值年均增長8.8%，2013年突破2.3萬億元，地方財政收入從2007年的2 103億元提高到2012年的3 744億元，單位生產總值能耗“十一五”期間下降20%，近兩年再下降10.5%，主要污染物排放量超額完成削減目標。

其次，產業結構調整成效明顯。2012年全市第三產業增加值占全市生產總值的比重提高到60%，戰略性新興產業規模突破1萬億元，大型客機等一批國家重大項目落地。經濟發展對投資拉動、房地產業、重化工業、加工型勞動密集型產業的依賴減弱，消費對經濟增長的貢獻率上升到70%以上，房地產業增加值占全市生產總值的比重從2007年的7.7%下降到2012年的5.4%，5年淘汰高污染、高能耗落后產能4 760項。

圖1 上海市環保投入動態變化 （單位：億元人民幣/年）

同時，科技創新能力明顯提高。張江國家自主創新示范區啟動建設，上海光源、光刻機研制等取得重大突破，全社會研發經費支出相當于全市生產總值的比例達到3.16%。知識產權創造、運用、保護、管理全面加強，每萬人口發明專利擁有量達到17.2件。人才發展環境進一步優化，高層次人才不斷集聚。

（2）民生改善與城鄉統籌得到同步推進

上海市堅持民生優先導向，把轉型發展與改善民生有機結合起來，不斷加大民生投入，著力加強和創新社會管理，人民生活水平明顯提高。城市和農村居民家庭人均可支配收入分別從2007年的23 623元、10 222元提高到2012年的40 188元、17 401元。覆蓋城鄉的社會保障體系基本建立，“職保”、“鎮保”和“新農保”人均養老金分別提高90%、89%和192%，最低工資標準、城鎮和農村低保標準分別提高73%、63%和84%。養老服務體系不斷完善，養老床位增加到10.6萬張，社區居家養老服務覆蓋27.2萬人。住房保障體系基本形成，累計開工建設和籌措各類保障房83萬套，竣工47萬套，拆除中心城區二級舊里以下房屋332萬m2。社會管理創新進一步加強，社區事務受理服務中心、衛生服務中心、文化活動中心實現街道鄉鎮全覆蓋，實有人口、實有房屋全覆蓋管理基本實現，重大事項社會穩定風險評估制度全面推行，分級分責化解社會矛盾、信訪事項核查終結等制度建立實施，平安建設深入推進，社會保持和諧穩定。

同時，上海市始終把統籌城鄉發展放在重要位置，推動建設重心向郊區轉移，加快建設現代化基礎設施體系，加強和改進城市管理，推進社會主義新農村建設，城鄉一體化發展取得重大進展。樞紐型、功能性、網絡化基礎設施體系基本建成，洋山深水港區三期工程、浦東國際機場二期擴建工程、虹橋國際機場擴建工程建成運營，虹橋綜合交通樞紐投入使用，京滬高速鐵路上海段、滬寧城際鐵路、滬杭客運專線、金山鐵路建成通車，軌道交通運營線路從2007年的263km增加到2012年的468km。青草沙水源地原水工程全面建成。智慧城市建設加快推進。郊區新城規劃調整修編基本完成，重點新城建設加速，小城鎮發展改革試點穩步推進。農業投入加大，累計建成設施糧田129.8萬畝、設施菜田20.3萬畝。穩定和完善農村土地承包關系，有序推進農村集體經濟組織產權制度改革。生態補償機制初步建立，對財力困難區縣的財政轉移支付力度進一步加大。

（3）環境優化、經濟發展邁出堅實步伐

上海市環保投入始終保持在全市GDP的3%左右（圖1），并通過滾動實施了5輪“環保三年行動計劃”，全面推進各項環保工作，環境保護優化發展邁出了堅實的步伐。

一是污染防治能力水平得到大幅提升，環境基礎設施建設逐步趕上城市化步伐。在人口、經濟保持較快增長的情況下，上海市超額完成了“十一五”減排目標，COD、SO2排放量減排比例分列全國第一和第二，實現了主要污染物排放量與經濟增長的脫鉤；截止2011年，全市污水處理廠建成53座，污水處理率達到84.7%；全市基本實現了電廠脫硫全覆蓋，關停了178.4萬kw燃煤電廠小機組，配套落實了脫硫石膏綜合利用項目，燃煤電廠總裝機容量的50%已安裝脫硝設施；2012年，生活垃圾無害化處理率達到91.5%，密閉化、集裝化中轉運輸體系投入運行；工業固體廢物綜合利用率保持在95%以上，危廢得到妥善處置，電子廢物收集、交投、處置利用網絡系統初步建立；綠地林地建設得到大力推進，全市人均公共綠地從2007年的11.5m2提高到2012年的13.2m2左右，森林覆蓋率從2007年的11.63%升至2014年的14.04%[7]，但上海的森林覆蓋率在全國還處在較低水平，與東京、紐約等國際大都市相比有較大差距。資料顯示，北京的森林覆蓋率為36.7%，重慶為35%，杭州為64%，廣州為44.4%；日本東京的森林覆蓋率為33%，英國倫敦為34.8%，美國紐約為24%[8]。

二是環境綜合整治取得明顯成效，涉及民生的環境問題和局部區域環境矛盾得到有效緩解。水源地建設和保護取得重大突破，青草沙水源地基本建成，四大集中式飲用水源保護區范圍進行劃定和調整，中小取水口歸并調整和小水廠關閉進入收官沖刺階段。河道水環境整治取得重要階段性成果，基本完成蘇州河環境綜合整治，中心城骨干河道整治和郊區“萬河整治”行動取得明顯成效，大范圍的河道黑臭問題得到基本解決。影響景觀和近地面空氣質量的重點污染源整治取得實質性進展，累計完成了6000多臺燃煤鍋爐的達標改造或清潔能源替代，新車提前實施國IV機動車排放標準，高污染車輛限行和淘汰有力有序推進，全面完成了加油站系統油氣回收工作，中心城區揚塵污染控制取得明顯成效。噪聲污染治理取得進展，完成了近900個快速道路沿線噪聲敏感點治理。區域污染矛盾和環境信訪得到有效緩解，先后完成了吳淞、桃浦、吳涇等傳統工業區環境綜合整治，啟動了金山衛化工集中區域、寶山南大等區域環境綜合整治。農業和農村環境保護得到大力推進， 592個村開展了村莊改造，化肥農藥施用總量逐年下降，畜禽糞尿綜合治理、秸稈禁燒工作取得積極進展。

圖2 上海市大氣環境保護情況

三是環境保護優化經濟作用逐步顯現，產業結構布局調整和生態化改造穩步推進。工業區環境綜合整治不斷深化，根據區域特點逐步探索出以污染治理、結構調整技術升級、整體調整轉型為重點的整治模式。工業向工業園區集中走出堅實一步，基本杜絕了104個工業區塊外新建有污染的工業項目，工業區環境基礎設施建設和環境管理體系得到進一步完善。污染企業結構調整加快步伐，累計實施產業結構調整項目3 000多項，完成了涉鉛企業整體淘汰，全面退出鐵合金、平板玻璃生產，基本關停小化肥、小水泥、小冶煉企業，調整壓縮了電鍍、鑄造、鍛造、熱處理、零星化工、紡織印染等企業。工業、農業、社區等低碳、循環經濟、清潔生產試點逐步展開，金橋出口加工區、莘莊工業區等已創建成國家級生態工業示范園區。重點領域、重點區域逐步開展綠色發展、低碳發展、循環發展試點探索。

四是環境質量總體穩中趨好，煙塵排放總量已控制在10萬t以下，環境空氣中SO2、NOx和可吸入顆粒物濃度排放總量逐年下降（圖2）。2012全市環境空氣質量（API）優良率達到93.7%。但是隨著城市化、工業化和機動化的快速發展，以細顆粒物（PM2.5）為代表的復合型空氣污染問題日益突出。地表水環境質量總體有所好轉，城鄉河道基本消除黑臭。2012年，作為本市主要出境控制斷面的黃浦江楊浦大橋斷面的化學需氧量濃度與2007年相比下降了25%。

1.2 上海生態化轉型發展面臨的瓶頸問題

改革開放30余年以來，上海經歷了快速工業化和城市化，在城市人口、經濟、結構、功能、布局等多重發展因素的疊加下，上海的資源環境及生態保護面臨日益嚴峻的挑戰，具體表現在：

（1）城市規模的承載力匹配矛盾凸顯。到2013年底，上海市建設用地面積達到2 961km2（占全市面積51.3%）；全市常住人口已突破2 470萬，能耗總量超過1億t標準煤，均位于世界主要城市前列。城市與人口規模的持續擴張，直接導致城市污染物排放超載，造成地表水富營養化、大氣灰霾、土壤地下水污染等環境問題難以徹底解決；同時也使得河湖、濕地、農田、濱海等生態空間不斷受到擠壓、蠶食，生態功能退化，城市熱島、內澇、聲光污染等城市生態問題日趨嚴重，城市生態系統健康面臨威脅。

（2）生態風險的布局性問題有待解決。全市近5萬家工業企業中，70%以上散布在104個工業區塊外，產值占比不足30%。全市1228家化工企業，億元產值以下企業約有77%，且大部分位于工業區外。中心城區以及郊區新城周邊仍有不少高污染企業，廠群交錯。以杭州灣石化產業帶、寶鋼基地為代表的大型產業基地集約發展，與周邊區域城鎮發展缺乏規劃統籌與協調；高橋石化區常年來廠群矛盾不斷，環境事故多發；吳涇工業區地處城市近郊，松江、閔行等部分工業園區與黃浦江上游水源二級保護區交叉重合。長江口中下游沿江沿岸僅國家級和省級開發區約近200家，平均每10km沿江就有重化工業園區布局，長江口水源地風險存在戰略隱患。

（3）環境問題的結構性矛盾日益突出。2012年上海工業產值中重工業占比超過70%，其中以鋼鐵和石化為代表的重型產業，產值約占全市20%，能耗卻占全市55%、大氣污染物排放占30%。全市以煤為主的能源結構加大了大氣污染減排難度，目前全市煤炭消費總量占全市一次能源消費比重仍高于45%，可再生能源占比卻不足1%。以煤為主的能源結構，以及以重化工為主的工業結構直接導致全市單位面積一次PM2.5排放強度達到北京的3—4倍，比紐約、倫敦、巴黎等類似國際大都市排放強度高出十幾倍到幾十倍。

（4）生態文明制度體系有待構建完善。目前仍存在環境生態保護在宏觀決策體系中的全過程參與程度不足，解決環境問題的規劃相容性矛盾突出，環境法規體系不完善，環境責任機制不明，環境執法依據不足、力度不夠；資源環境市場機制不健全等問題。

1.3 面臨的機遇

今后5年，是上海加快實現“四個率先”、建設“四個中心”的關鍵時期，也是突破資源環境瓶頸、推進“創新驅動，轉型發展”的重要階段。上海的環境保護既面臨轉型發展期資源環境矛盾凸顯的嚴峻挑戰，同時也迎來了國家建設生態文明重大戰略的大好發展機遇。

（1）發展階段已步入后工業化時期，為上海生態化轉型打下物質基礎

上海是中國近代工業發源地之一，也是重要老工業基地之一。改革開放以來，特別是近年來，上海按照建設“四個中心”和現代化國際大都市的目標，著眼于產業能級提升，加快先進制造業和現代服務業發展，努力突破資源、能源、環境約束，產業逐步走上了科技創新、要素集約、結構優化、協調發展的道路。根據2012年中國社會科學院發布的《中國工業化進程報告1995—2010》表明，我國工業化進程已總體步入工業化中后期，而上海、北京等發達地區則率先進入以高新技術產業支撐為主體、制造業經濟轉向服務業經濟轉變的“后工業化時期”。

在后工業化時期，上海將進一步加快創新驅動、高端提升的工業化發展道路；進一步促進資源能源節約，實現集約高效發展；進一步提高服務能力和水平，發揮服務經濟的支撐和促進作用，從而為推進生態文明建設奠定了良好的物質基礎。

（2）低碳經濟與生態文明浪潮興起，為上海生態化轉型創造歷史機遇

近年來，隨著經濟全球化不斷深入，國際產業轉移加快，低碳經濟、低碳發展逐步興起。2009年12月全球哥本哈根氣候變化峰會的召開，使低碳經濟進一步成為全球各國和區域間爭論的熱點，低碳發展模式逐漸成為當前實踐可持續發展的重要途徑。上海作為國際化特大型城市，積極參與全球化合作與競爭，大力發展低碳經濟、努力實現低碳發展，是上海今后融入全球、提升國際競爭力的重要途徑。

同時，黨的“十八大”獨立成章、進一步提出了“五位一體”的中國特色社會主義生態文明建設格局，在全國范圍內掀起了建設生態文明的熱潮。作為地處全國經濟最發達地區的上海市，將順應潮流，抓住歷史機遇，有責任、有條件、也有必要走在全國生態文明建設的前列，樹立特大型城市生態化轉型的實踐典范。

（3）四個中心和自由貿易區的建設，助力上海生態化轉型

2007年，上海市提出了建設“國際經濟、金融、貿易、航運中心”的“四個中心”目標。近年來，“四個中心”建設取得重大突破。金融中心建設進展順利，股指期貨等金融創新順利推進，大型商業銀行二總部、上海清算所等功能性機構加快集聚，各類金融機構數量、金融市場交易規模快速增長，股票市場、期貨市場規模躍居全球前列。航運中心建設取得新突破，啟運港退稅等一批先行先試政策啟動實施，上海港集裝箱吞吐量連續3年位居世界第一，浦東國際機場貨郵吞吐量連續4年位居世界第三。貿易中心建設步伐加快，關區和本市進出口總額分別達到8 013億美元和4 368億美元，商品銷售總額達到53 795億元，社會消費品零售總額年均增長13.8%。

中央也對上海市未來發展高度關注，十八大以來，習總書記對上海的要求是成為全國的“排頭兵和示范區”，李克強總理則希望上海打造經濟“升級版”，國務院常務會議原則通過了《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》，這標志著上海自貿區將成為國內首個符合國際慣例的海關特殊監管區。28km2的上海自貿區的建立是為上海乃至中國帶來發展紅利，是中國積極主動對外開放的“試驗田”，或將成為撬動中國新一輪改革開放的支點，對上海的“四個中心”建設更是起到推波助瀾的作用。

“四個中心”建設的順利推進，使上海市的城市基礎設施和服務功能不斷完善、城市形象及國際影響力持續提升。自由貿易區的確立為上海未來發展指明了新的方向，也為生態文明建設奠定了良好的政策與規劃導向基礎，使上海推進生態文明建設明確了的行動方向。

2 特大型城市上海生態化轉型發展的路徑

2.1 上海特大型城市生態文明建設的目標

以黨的“十八大”報告中“生態文明”精神為指導，圍繞上海市“創新驅動、轉型發展”的主線，堅持生態文明引領和低碳發展的理念，分階段建立上海市生態文明建設的近、中期目標，展望未來，提出具有針對性、可操作性和前瞻性的重要措施，使上海市的生態化轉型真正成為政府主導、公眾自覺并有效參與的行動，進一步提高上海市生態文明建設質量，將上海發展成為多層次、富有吸引力的宜居宜業城市。

到2020年，生態化轉型的內涵包括城市生態環境基本實現清潔、安全、健康，在資源節約型、環境友好型社會的建設中取得重大進展。形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，走出一條符合特大型城市特點的綠色發展道路，形成一套適合上海市生態文明建設工作的體制機制，共建“生態上海”；主體功能布局基本形成，資源循環利用體系初步建成。森林覆蓋率提高到20%，生態系統穩定性增強，人居環境明顯改善，城市可持續發展能力得到有效提升，幸福指數穩步提升，將上海打造成為低碳高效循環、生活品質高、生態環境質量良好的統籌、創新、發展之城。

特大型城市上海生態化轉型路徑如圖3所示。

2.2 上海特大型城市生態文明建設的指標體系框架

在國內外現有研究基礎上，結合上海市各領域“十二五”規劃中相應的評價指標，通過專家咨詢，最終確定了5項約束性指標、11項預期性指標，共計16項指標，從規模控制、布局優化、結構調整和體制改善4個方面構建了上海特大型城市生態文明建設評估指標體系框架（表1）。以上海市各領域“十二五”規劃為依據，借鑒國際生態文明建設先驅的特大型城市倫敦[9]、巴黎、紐約[10-11]、東京[12]、香港[13]的發展經驗，確定了上海2020年生態文明建設的階段性目標，如表1所示。

3 上海市推進生態化轉型的重點舉措

為建設資源節約型、環境友好型城市，保障城市生態環境清潔、安全、健康，形成與上海國際經濟、金融、貿易、航運中心相匹配的城市生態文明格局，建議以“控制規模，調整結構，優化布局，創新體制”為核心，著力推進以下重點舉措。

（1）控制規模，維持生態承載安全水平。樹立“底線思維”，建立“倒逼機制”，明確城市人口、建設用地合理發展規模，嚴格實施規模控制，以資源環境承載力控制城市發展規模；強化技術、結構、工程、管理的節能減排措施，以節能減排措施控制資源消耗與污染排放規模，降低能耗、碳排放和污染物排放強度。

表1 上海特大型城市生態文明建設評價指標體系框架

（2）優化布局，加強區域空間環境管制。劃定城市生態保護紅線，建立空間準入、效率準入和環境準入機制，加強空間環境管制，實行不同區域的分類指導、分區管理；推進工業用地、農業用地集約節約利用，提高空間利用效率；完善城鄉生態網絡空間體系，構建生態安全格局；合理調整城市功能布局，促進生產、生活、生態格局協調。

（3）調整結構，加快轉變經濟發展方式。強化環境準入和效率準入，制定重點行業清潔生產和環境排放標準，提升工業園區環境管理水平，加快淘汰落后產能，推動產業輕型化轉變，優化產業結構；促進農業向規模化、集約化經營模式轉變，加強農藥、化肥施用控制，推動綠色、循環農業發展；開展清潔能源替代，增加天然氣、外來電力比例，促進可再生能源利用，優化能源結構，實施低碳發展戰略。

（4）深化治理，提升生態系統服務功能。進一步完善環境基礎設施，推動長江三角洲空氣污染區域聯防聯控，開展地下水污染評估與防治，推進生活垃圾分類收集，構建系統、協調的水、氣、固廢污染防治體系，探索飲用水水源地安全戰略；健全土壤污染控制法規、標準和技術規范，推進典型土壤污染場地整治修復工作；加強自然生態保護區和濕地的保護力度，拓展生物多樣性基礎空間，深化推進崇明生態島建設；加強近岸海域生態保護，逐步改善近海海域生境質量；完善綠地林地系統建設，提升城市生態安全與服務功能。

（5）強化引導，培育綠色低碳生活方式。加強生態文明宣傳和教育，推廣生態價值與生態行為觀，培育綠色消費與生活方式；加強政府組織與引導，構建政府、企業、社區等多層次、全方位生態文明公共參與平臺，完善參與機制；強化NGO等社會組織的社會監督、宣傳引導作用。

（6）完善規劃統籌協調機制，保障生態化轉型順利實施。豐富完善新一輪城市總體規劃體系，將生態保護紅線、空間分區環境管制、主體功能區劃等內容融入到新一輪城市總體規劃的修編中，使環境保護、生態建設在規模設定、空間布局、結構調整上真正納入城市規劃建設體系中，成為社會經濟發展和產業布局的門檻要求。為此，建議探索建立國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、城市總體規劃等“多規統籌”協調機制，涵蓋規劃研究階段的征詢機制、規劃編制階段的信息共享機制、規劃實施階段的反饋機制，以及規劃修訂階段的協商機制等，將生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，保障特大型城市上海的生態化轉型得以順利實施。

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