生活圈構建視角下特大城市社區動態規劃探索

吳秋晴

城市的快速發展進程往往會伴隨一定社會新問題的產生，尤其是特大城市人口流動趨于頻繁、異質化程度增加，令公共服務壓力倍增，傳統社會結構與情感維系逐步淡化。社區作為城市的基本生活單元，它的可持續運作、對生活服務的全面保障和社會情感的有效維系，是促進城市良性發展的關鍵。因而自上世紀90年代起，隨著體制轉型和市民社會意識的提高，我國一些學者開始對社區層面規劃進行一系列的理論研究與實踐探索，在傳統的物質空間范疇外融入社會規劃的內容，從單純關注物質空間開始轉向考慮其背后的社會屬性。近年來將“社區規劃”引入現有法定規劃體系，進而以其為抓手，創新社會治理、完善社區建設的呼聲更是不斷。但由于相關機制尚不健全、公眾參與較為薄弱、實施主體不夠明晰等問題，讓尚在起步階段的社區層面規劃步履維艱。

考慮到社區規劃的推廣需要較為成熟的市民社會，以及亟需創新的規劃體系和治理機制，而現階段存在較多的制約因素，因而更需尋找適合的切入點，從點到面地漸進推動。本文從社區生活圈的構建角度出發，希望以特大城市陸續啟動的舊城更新等為契機，探討在社區規劃實施和管理的長效機制落實之前，如何切實有效地推進現階段社區層面規劃的內涵式完善以及漸進式更新。

1 社區異質化趨勢下的發展困境

特大城市面對不斷增長的人口規模和多元復雜的社會結構，往往出現人文關懷落后于經濟增長的現象。以上海中心城社區為例，通過一系列調研與問卷訪談，發現在公共服務體系、空間供給、管控指標、實施機制以及公眾參與等諸多方面，都面臨一系列困境。

1.1 公共服務水平較難應對提升型訴求

特大城市往往在社區基礎保障層面的設施建設上較為完善，如上海自2006年起，以整合資源為基礎逐年推進社區的“三個中心”（即事務受理中心、衛生服務中心與文化活動中心）建設，基本實現了中心城全覆蓋。但隨著人口結構的日益復雜以及公眾素質的提升，社區居民對生活標準要求趨高，由關注基本生活保障正逐年轉向精神層面的成長型需求。現有社區公共服務水平與這一轉變趨勢尚有一定脫節，不僅在面向老人與嬰幼兒的托管看護等基礎需求方面有所欠缺，而且對于康體健身、文化交往、全年齡段教育等提升型需求也應對不足，社區文化與歸屬感培育有待加強。

1.2 土地供給缺乏集約共享引導

新增用地緊張、存量土地開發成本高、居住密度趨高等因素，讓特大城市社區在公益類設施與活動場地的實施上難度加大。尤其是中心城區社區，其設施場地往往政府持有與市場租賃并存，經濟壓力大，更由于存在零散性、小型性等特征，使整個基層服務布局呈現不均衡性。與此同時，設施與場地間的復合利用、集約布局度較低，也造成一定程度社會公共資源的浪費。

1.3 管控指標待完善差異化應對

現行社區規劃逐步確立了以“千人指標”為核心的指標管控體系。以上海為例，20世紀初將控規編制單元納入規劃管理體系中，公共服務設施以5萬—10萬人的社區編制單元為載體，分地區、社區兩級進行配置。2011年出臺的上海市控規《技術準則》將指標體系進一步梳理，體現了社區設施配置中的公平性、系統性、均好性和綜合性。然而社區的異質化程度趨高，如國際化、老齡化、產業化等多類型社區的增多，已對現行管控體系提出更高的要求，亟需進一步豐富社區公共服務指標體系的內涵，提升配置效率。

1.4 實施推進需與行政體系銜接

社區規劃的實施管理與行政管理單位有著密切的聯系，社區建設的開展與街道、居委會等行政管轄區劃應結合緊密。然而目前，街道社區組織在規劃層面中往往處于缺位狀態，導致上位規劃的社會目標在社區實際實施推進中困難重重。這一問題已逐步受到重視，2014年上海市委一號課題即著眼于“創新社會治理，加強基層建設”，希望通過對社區管理機制的變革來緩解社會矛盾。在這一背景下，規劃更應抓住機遇同步探索變革，為規劃與行政體系的有效銜接創造條件（圖1）。

1.5 亟需培育社區公眾參與環境

社區規劃相較其他層面的規劃更需公眾力量的介入，以保證真正貼合實際需求并維持良性發展。然而這一方面我國與發達國家的距離較大，面向公眾的規劃宣傳以及意見回饋工作未能體現在規劃編制的全過程中，現階段編制工作若要由以政府為主導逐步轉向激發多方參與，則不僅需要在人力上也需在實施資金上尋求多渠道的公眾支持。

2 以生活圈構建應對新常態下社會需求

生活圈的研究與規劃始于20世紀60年代的日本，“地方生活圈”與“定住圈”等概念的提出旨在實現整治居住環境與實現定居的構想，并實現城市與鄉村地區的均衡發展。隨后這一概念在亞洲地區逐步被接受，韓國住區規劃就受其影響，以不同層級的生活圈構建來組織社區服務設施的配置。我國臺灣地區也在1979年編制的綜合開發計劃中引入“生活圈”概念，思索根據人的活動所需而進行土地規模、交通網絡及社會基本設施的整體性規劃配置。

近年來，對應社區層級的“日常生活圈”概念在我國逐步受到重視，被用于建成環境評價與公共設施配置、城市地域系統劃分及識別等方面的研究與規劃實踐中。在上世紀社會快速轉型期間，社區層面規劃主要以居住區、居住小區的修建性詳細規劃為載體，側重于物質形態布局研究，而對社會內涵、經濟要素等考慮較少。之后，上海等城市嘗試以更大規模的控規單元為載體，自上而下統籌社區建設，落實公益性服務設施等基本配套，但其規劃體系仍偏重物質空間層面，且主要關注公共服務的底限控制，難以應對新常態下多元化的社會需求。因而“社區指向”應是未來規劃轉型的重點之一，而以生活圈作為社區規劃的研究載體，可以更好地探討物質空間與社會屬性的有效契合，實現公共資源的精準配置。

2.1 對應社區的適宜生活圈規模探討

圖1 上海中心城行政邊界與規劃編制單元邊界比對圖

“社區”的概念源于社會學，相關研究較為成熟。但對應規劃層面的“社區”，由于目前相關實踐尚處于起步階段，因而概念定義仍較為模糊。筆者認為規劃定義的社區單元不能忽視與行政管理單位的銜接，以保障公共資源的有效落實，在此基礎上與社區居民的出行特征與日常需求相對應，依據每個社區的社會結構特點來界定不同的社區層面生活圈規模。

生活圈在不同的地域尺度上都有應用，而本文主要探討社區層面生活圈的適宜規模。通過案例比對，筆者認為“社區生活圈”需要涵蓋居民各種日常活動的空間形態與結構系統，與韓國提出的“小生活圈”、日本提出的“定住圈”規模較為相近（表1）。

以上海為例，建議“社區生活圈”以步行15m in可達為宜，服務半徑控制1 000m—1 200m，平均范圍約3km2—5km2，這一規模也與上海街道規模較為匹配，服務常住人口約5萬—10萬人，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間。生活圈內設置社區中心，作為生活圈內的綜合服務和公共活動中心。同時建議重點關注對短距離出行可達需求較高的人群，可視所在區位及現有設施情況，在有條件的社區以不超過500m半徑的安全步行范圍為基準配建鄰里中心，落實使用頻率較高的日常生活服務設施。

表1 亞洲地區不同生活圈規模的比較

2.2 生活圈作為社區規劃研究載體的意義

以生活圈作為社區規劃的研究載體，借鑒國際經驗并根據國內社區特征修正定義范疇與要素，具有以下的積極意義。

一是融合社會要素增強歸屬感。生活圈是以日常生活為對象，將物質空間規劃與社會規劃的內容相結合，其將社區的就業、生活與休閑等各功能結合起來，能有效提升居民生活質量并緩解各類社會問題，有益于重構快速城市化下逐漸消失的傳統社區的歸屬感，從而實現大都市與地區的和諧發展。

二是實現公共資源精準化分配。生活圈構建的核心是以人為本來組織生活空間，與人的活動相銜接，因而可以更好地反映社區空間與居民實際生活的動態互動關系，有效分配公共資源，匹配空間布局與社會需求，提高服務效率。

三是有效應對社會異質化需求。隨著社會的發展帶來社區異質化程度的加劇，以生活圈為研究載體將更強調與市民日常生活規律相符，建議通過將控規所控設施層級“向下”延伸來貼近日常生活所需，面向更為同質化的人群提供人性化與針對性更強的設施配置。隨著生活圈的細化完善，在保障居民享有基本公共服務保障的同時，一方面可以安全的步行活動范圍為基準，重點關注老人、兒童、弱勢群體等對短距離出行可達需求較高的人群，另一方面可以根據不同生活人群的特征提供指向性更強的公服設施配置。

四是利于自下而上地實施推進。生活圈規劃在技術路線上也更強調激發公眾參與的熱情，如在臺灣地區，地方生活圈就規定應使地方事務充分納入規劃體系中，加強民意調查或與地方政府的溝通。生活圈概念的介入將有助于社區層面規劃在實施上引入更廣泛的社會參與，從而成為更貼近共識性的一種行動規劃。

3 促進社區生活圈內涵式完善的策略

關注融合而完善的社區體系，促進生活圈內生活、就業、休閑的全面融合。完善社區生活服務保障，由關注基礎民生的保障走向關注社會多元需求的提升，由重公平的均衡性配置走向與人口結構掛鉤的針對性規劃。同時提供多渠道的社區就業機會，為居民提供適宜社區創業、辦公的空間場所，建立創業服務平臺，并構建宜人的社區休閑網絡，營造有歸屬感的社區氛圍。

3.1 由保障至提升, 完善社區生活圈服務體系

生活圈概念產生的目的就是要通過其建設達成社區生活品質的提升，實現就業方便、居住舒適、休閑場所豐富多樣等目標。因而建議結合現有社區發展的趨勢，以馬斯洛“需求層次”理論為基礎，以社區居民的多層次需求為導向，從住房改善、就業服務、醫療養老、治安防災、康體健身、鄰里關懷、人文教育、環境美化以及低碳環保等多個方面逐步完善，實現“宜居、宜業、宜游”的人性化社區生活圈服務體系（圖2）。

考慮到特大城市社區的特點，現階段生活圈的內涵式完善需要重點考慮以下幾方面內容。

3.1.1 體現人文關懷的公共服務

滿足生活基本需求，完善基礎類服務，并針對特大城市老齡化少子化的趨勢，加強對于養老、嬰幼兒托管以及微利性商業等內容的引導。與此同時，應對特大城市社區對康體健身、文化交往、教育培訓等方面逐年增高的需求，豐富提升型服務內涵（圖3）。

在“保基本、重提升”的原則下，重點搭建全民關懷的社區醫療服務，實現老有所養的社區養老體系，并倡導完備的社區終身教育，培育學習型社區，進而提高市民幸福指數。

3.1.2 創造就業創業的活力環境

社區就業問題在以往社區層面的規劃中得到的重視度往往不夠，未來社區生活圈的構建不僅應考慮到保障社區弱勢群體的自立就業，結合社區生活服務體系為社區提供基礎生活服務崗位，同時還應在規劃中整合各方要素及資源，提供配套完善的社區就業服務。并且營造社區創業氛圍，打造低成本、便利化、全要素的社區創業空間載體，通過“嵌入式創新空間”（Distributed lnnovation Space）等小規模創業空間的靈活實施，創建吸引創新型人才的社區環境。

3.1.3 構建宜人綠色的休閑網絡

激發全民參與康體健身，著力提供更多的休閑及活動場所和文娛設施，塑造安全舒適的慢行系統來串聯各類社區公共空間，并綜合服務居民通勤、上學、游憩、健身等需求。復合利用社區人文歷史資源，豐富社區文化休閑體系，同時營造活力、舒適、低碳的社區空間環境，通過增加綠地、廣場等公共空間，形成友好健康的生活氛圍，營造舒適宜人的社區環境。

圖2 社區生活圈服務體系概念圖

圖3 公共服務體系細化策略

表2 建議給予服務半徑配置要求的公共服務設施表

3.2 由普適策略走向針對人口結構與活動特征的差異化引導

應對特大城市人口結構的異質化、高齡化和高學歷等演變特征，在社區生活圈體系完善的同時，還建議建立適應人口結構特征的社區公共服務設施配置標準。如面對深度老齡化社區，其勢必對居家生活服務、醫療護理、閑暇時光充實等提出更高的要求；而面向產業社區，則更應關注產業發展與宜居生活的融合，既要配合產業需求搭建相關服務平臺，又要為就業人員及居民提供完善的生活配套。因而生活圈的構建需要逐步考慮不同社區的實際需求，當特定人群達到一定數量后，通過新增相應設施數量，擴大部分設施的建筑規模、服務內容以及加密部分設施的覆蓋范圍等措施，來實現差異化指導。

建議考慮各生活圈所處區位的人口密度差異和居民活動規律，根據合理的服務半徑引導、優化各類社區公共服務設施的配置與空間布局（表2）。同時建議對新城、近郊區等人口密度較低地區可利用調控系數，適當擴大部分設施的服務半徑。以上海為例，建議內外環間社區按≤1.1，外環外社區按≤1.2的系數進行調控。

（1）水井內充填材料。宜采用水泥砂漿進行充填，水泥必須采用普通硅酸鹽水泥，標號42.5，配合比為∶水∶水泥：中砂=0.4∶1∶1.3。

4 滿足人性化、彈性高效的空間供給

2014年國土資源部提出，除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不新增城市人口500萬以上的特大城市中心城區的建設用地。這一政策導向預示著特大城市逐步轉向挖掘優化存量土地、倡導集約布局的發展模式。在這一背景下，生活圈需重點探討空間供給的彈性高效模式，實現社區空間的可持續利用。搭建生活圈內與出行特征相契合的社區分級生活平臺，并倡導集約、復合的規劃布局，鼓勵管理、公共服務及就業空間的立體、集約化布局，提供便捷高效的“一站式”生活服務。同時引導彈性化的使用機制，增強各類服務設施與場地的開放性，形成互補與共享的服務機制。這種人性化空間供給可以培養和發展更健康的社會生活和社區精神。

4.1 新加坡社區模式帶來的啟示

同樣受土地資源制約的新加坡，以新鎮社區模式有序推進城市化，致力于探討高層高密度開發模式下良好社區生活的營造。通過對其5代新鎮社區發展演變的研究（圖4），有助于對我國特大城市社區空間的布局提出有益借鑒。

首先，新加坡社區用地分級相當明晰，鎮中心—鄰里中心—住宅組團3個層次的配套服務設施結構定位明確、各司其職。分級清晰的模式也與居民的出行特征和使用需求相符，新鎮中心通常緊鄰軌道交通與大型公園，涵蓋大型綜合性商場、綜合性文化休閑設施及大型運動場館，滿足社區居民公眾假日家庭全體成員的一日所需。而鄰里中心則是大多數社區居民每日光顧的地方，涵蓋日常基本所需功能（圖5）。組團設施則主要關注老人與兒童所需，如將托老所、學齡兒童照料及托兒所有機地結合在一起的“三合一家庭中心”，讓老人與兒童在不受外部交通干擾的前提下能夠安全便利地使用活動場地與設施（圖6）。

設施不僅根據社區人口特征靈活匹配，同時實現高度的集約復合布局。鎮中心往往結合綜合交通樞紐，采用TOD引導的立體化緊湊布局，地塊容積率一般達到4左右。而鄰里中心倡導復合利用，鼓勵居民步行使用，提升生活便利度。組團這一級是使用率最高的社區服務設施，主要利用住宅建筑圍合形成較大規模的活動場地，同時利用新加坡特有的住宅底層空間布局設施。

社區公共空間場地充裕，不僅形成新鎮公園、鄰里公園相結合的多層級開放空間體系，而且通過網絡化的綠道系統加以串聯。同時為集約利用土地，新加坡社區綠化也開始走向立體化發展的道路，空中平臺、立體花園等新嘗試已見成效。

總而言之，新加坡社區空間配置上分級明晰、多元匹配、集約復合、共享融合、場地充裕、網絡連接和服務便捷這些特色，都是保障社區空間人性化布局的重要舉措。

4.2 構建與出行特征相契合的社區生活平臺

借鑒新加坡社區模式的有益經驗，針對前文提出的對應社區層面的兩級生活圈，來探討適宜的空間布局模式，希望實現與服務對象、出行規律、使用頻率以及空間效率相匹配（圖7，圖8）。

建議社區公共服務設施分級配置，其中15m in社區生活圈配置與日常生活密切相關的事務管理、商業服務、衛生保健、文化娛樂、體育康體、基礎教育、養老保障、公共安全等設施，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。而鄰里生活圈從滿足居民日常使用最頻繁的服務角度出發，同時關注短距離出行可達需求較高的人群所需的服務，并符合服務設施規模與服務人口的關系，進行指向性明確的配置。

兩個層級均鼓勵建設集中復合的設施中心，結合公共交通站點、公園、步行綠道等予以構建，功能綜合、空間集聚，盡量節約居民出行時間。同時建議在生活圈中形成網絡化的綠道慢行系統，其中鄰里一級綠道串聯基礎教育設施、鄰里中心以及節點綠地與廣場，來提升生活的安全性和便捷度，而社區一級綠道網串聯公共交通站點和大型公共設施，成為地區公共空間體系的一部分。

4.3 提升社區空間配置的彈性與效率

4.3.1 倡導公共服務設施的集約復合利用

建議原則上除部分功能相對獨立或有特殊布局要求的地區級公共設施仍需獨立設置外，鼓勵社區級及鄰里級設施均集中復合化設置，來形成吸引力更強的社區與鄰里中心。從新加坡規劃的社區綜合中心（圖9）可以看到，為老設施、幼兒看護設施、醫療設施、商業設施以及公共空間都實現了綜合設置，地上地下一體化開發，逐層退臺的屋頂空間被利用為各類活動場地與公共綠地。這一模式值得土地緊約束背景下我國特大城市的社區借鑒，建議相關管控體系能給予一定的引導措施。

4.3.2 挖潛土地的使用效率

集約復合利用的同時，還應梳理既有規劃的開發地塊，通過容積率的適度提升，釋放出部分用地用于公共設施的配置。通過服務完善、環境優化等手段，提升與轉型存量用地，逐步將既有設施向符合導向和需求的方向發展。并且依據最新出臺的《上海市城市更新規劃實施辦法》，將用地性質或建筑使用功能不適應區域或自身發展需要，存在利用效率低下，或對周邊環境、交通等有較大影響的地塊進行更新，轉型用于社區公益性設施及活動場地的建設。

4.3.3 鼓勵設施共享使用

引導部分設施相鄰布局，發揮規模效應和互補作用，如養老、福利設施與醫療衛生設施可相鄰設置共享場地。也建議能出臺相關政策，在社區公共綠地中允許綜合設置一定比例的體育活動設施與場地。

同時，在新開發的商務、商業、居住等用地內鼓勵兼容一定的公共服務設施，如商務樓宇中可結合設置一定的文體、養老、托管等設施，有單獨出入口不影響辦公使用，新住區底層也可借鑒新加坡模式，綜合設置一定的社區托管設施等。

部分公共服務設施鼓勵分時使用，提升使用效能。與此同時，鼓勵設施與場地的公共開放度，如鼓勵屋頂空間建設綠化和活動場地，提供公共垂直交通向公眾開放，可折算一定的綠化率指標予以獎勵，同時鼓勵部分有條件的單位附屬綠地向社區公眾開放。鼓勵跨街道行政區劃整合社區公共資源，形成鄰里聯盟予以共享。

圖9 新加坡海軍部村莊綜合項目復合模式圖

5 搭建高實施性的社區動態更新機制

生活圈應實現從靜態規劃走向動態更新，實現動態評估機制以保證與實際需求的貼合，從而落實公共服務設施和場地的動態功能轉換與提升改造。同時需激發全程、有效的公眾參與，并與行政管理部門有效銜接，提升規劃的可實施性，進而推進漸進式的社區有機更新。

5.1 建立社區建設的動態評估機制

由傳統的靜態規劃向動態規劃轉變，基于廣泛的社會參與和互動，讓社區規劃達成最優結果。因而需要建立適應人口動態變化的跟蹤評估機制，通過了解人口增速、人口結構變化等關鍵指標，評估社區建設用地供應、公共設施配置、活動場地規劃等方面的匹配度，及時作出相應調整。這一規劃實施和監管體系，將有力促進社區公共資源的動態更新，根據實際情況進行現有設施與場地的功能轉換和提升改造，并且合理地引導社區預留用地（圖10）。

圖10 社區動態評估工作機制建議

5.2 形成漸進式的社區更新推進模式

建議近期以存量土地更新來逐步落實社區需求，遠景待相關機制成熟后可系統化社區規劃，并將其納入法定規劃的有效補充。

特大城市大量亟待改造與更新的區域是社區有機完善的一大助力，作為城市發展基礎單元的社區，其更新規劃是利用好城市存量土地的關鍵。因而現階段宜靈活利用這一抓手，通過積極挖潛存量用地，提高土地利用率等手段，以小型地塊的針灸式更新和歷史風貌地區的保護式更新等形式，完善社區公共配套設施和活動場地的建設，重點解決設施的不足與重疊。

遠景待相關機制成熟后，社區層面規劃可考慮納入法定規劃體系中。由于社區規劃在傳統城市規劃的基礎上增加社會規劃的內容，著眼于社區居民意愿的廣泛征求，將有助于動態修正其他層面法定規劃的相關內容。

5.3 建設有凝聚力的社區公眾平臺

目前社區層面規劃的公眾參與往往體現在規劃成果公示上，這一機制類同于美國的規劃公眾聽證會，處于規劃編制的較后階段，因而需要在較早階段就引導公眾參與到社區規劃過程中，完善從需求調查、戰略制定、規劃與實施到后續跟蹤評估的全過程動態參與。尤其是在決策階段就要開展多方位的社區宣傳與征詢，而這一方面恰恰是目前較為忽視的部分。

新加坡建屋發展局（Housing Development Board）官網的建設給我們提供了相當多的借鑒。首先在這個公眾平臺上，政府部門經常開展易讀而有吸引力的民意調查，例如近期開展了關于親密家庭居住模式的討論和在線征詢，以便更好地修正和完善新加坡社區住房與養老的政策。同步HDB網站還承擔宣傳與引導豐富社區活動的職責，同時在線的政策宣傳與良好生活觀念的引導也讓居民了解社區發展計劃，有效參與到社區建設中來。

隨著特大城市人口老齡少子化、家庭小型化和城市國際化程度的不斷提高，社區的重構與發展已經引起各方關注。基于市民日常生活規律實現步行便捷可達的社區生活圈，提升市民的歸屬感和幸福感，正逐漸受到關注與重視。本研究以其為切入點，應對現階段特大城市社會資源緊張、土地緊約束以及人口異質化高、社會情感減弱等現實矛盾，探討社區生活、就業與休閑的有效融合、空間的彈性高效供給模式，以及動態參與和漸進的實施推進，以期對現階段我國特大城市社區規劃體系的逐步完善有所裨益。

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