國土空間規劃的法理和機理

姚丹英

【摘要】國土空間規劃是我國新時期的基礎性規劃，必將對全國國土空間保護利用和經濟社會發展產生巨大影響。從法理和機理兩方面考察了目前國土空間規劃遇到的難題，包括法律依據、上位規劃問題，規劃過程中的上下互動、目標權衡、承載力測算問題等。應盡快出臺《國土空間規劃法》，要加強戰略研究以更好地指導國土空間規劃。國土空間規劃的編制過程應堅持采取自上而下為主、上下互動的做法，既保證國家及宏觀區域的大局不出問題，也體現低層次區域的特殊性和發展訴求。國土空間規劃應根據效用極大化原理，協調好生產、生活和生態之間的關系;資源承載力可以作為高級別區域空間規劃的重要約束，一般區域則可適度集中布局人口和產業，以提高土地的綜合效率和生態生產能力。

【關鍵詞】國土空間規劃;上位規劃;資源承載力;效用極大化原理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.029

根據目前我國情況，我國自然資源部正在緊鑼密鼓的組織開展國土空間規劃工作，對于存在的一些問題，比如資源開發強度過大，導致我國部分地區資源嚴重匱乏，生態平衡遭到破壞，不利于實現我國的可持續發展。因此，針對這一現象，對我國的國土空間開發理念和開發模式重新進行審核，對我國的國土空間規劃定位與實施進行分析，從而提出符合我國國情的國土空間規劃相關政策。

1、國土空間規劃的相關概述

國土空間的規劃是中央為建設美麗中國做出的重大部署。它既是一份統一我國國土空間利用保護的綱領，也是一次對各級政府職能、專業人士的動員會，具有重要的歷史意義和現實價值。我國的國土空間規劃主要分為三個階段：第一個階段是改革開放的頭十年，表現為城市規劃和區域規劃相結合。主要包括以下三個方面：城市規劃恢復、區域空間規劃得到重視以及國土空間規劃雛形顯現;第二個階段我國進入城鄉統籌時期，規劃重心從城鎮空間進一步發展到鄉村空間;第三個階段就是21世紀以來至今，我國逐步走向城市時代，區域性、空間性規劃得到全面升級。我國第二次國土空間規劃、城市發展戰略規劃、戰略性區域空間（如國家級新區、國家級開發區、國家級扶貧區、國家級生態保護區），另外還有很多跨區域空間規劃，在21世紀初，特別是2010年以后得到全面快速發展。

2、國土空間規劃機理

2.1編制過程到底是應該自上而下還是自下而上？

機理是指在實現某一特定功能的過程中，系統內各要素的內在工作方式以及諸要素在一定環境條件下相互聯系、相互作用的運行規則和原理。我國的各級各類規劃一般都要求下級規劃服從上級規劃，因此都是先有國家級規劃后有地方性規劃;先有高層次區域的規劃，后有低層次區域的規劃。自然資源部2020年1月發布的《省級國土空間規劃編制指南（試行）》提出，省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃綱要的落實和深化，是編制省級相關專項規劃、市縣等下位國土空間規劃的基本依據，在國土空間規劃體系中發揮承上啟下、統籌協調作用，對市縣級規劃編制提出指導性約束要求。

2.2計劃經濟的教訓不容忽視

這種自上而下的規劃體制能保證全國總體管控好，協調發展好。但也存在兩個問題：一是上級規劃的基礎依據是什么？一張圖就能保障其規劃的科學性、嚴謹性？沒有系統翔實的其他基礎數據，規劃就容易成為空中樓閣。二是地方特色、下級訴求怎么體現？規劃和計劃一樣，很容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。當年計劃經濟失敗，原因就在于此。

2.3現實實踐遭遇尷尬

自上而下的規劃編制方法在現實中也遭遇尷尬：真要是“自上而下”編制規劃的話，那就應該先編制、發布全國的，后編制、發布省域的，以此類推，才能保證下級服從上級。但目前的現實情況是：目前全國的國土空間規劃（綱要）尚未發布，各省的規劃也沒有發布，各地市、甚至有的縣域卻都在推進規劃的編制，這不能不造成混亂。

3、國土空間規劃的實施路徑

3.1設定科學合理的規劃指標

一方面，國土空間規劃指標體系的設置必須響應黨中央做出的重大決策部署，實現“多規合一”，促進國土空間的合理利用和有效保護，這是各市縣國土空間總體規劃指標設置的共性要求。另一方面，指標設置要突出每個城市的個性，反映城市發展目標和戰略。各地根據實際情況對預期性指標進行調整，可增加與地方特點相適應的指標，也可選擇部分預期性指標作為約束性指標。

3.2構建“1+X”互為補充的國土空間規劃新型學科群體系

國土空間規劃學科是一個以國土空間規劃人才培養為核心，并包括城鄉規劃、自然資源管理、不動產登記、海洋管理等多學科的學科群體系，這不僅是適應自然資源統一管理以及國土空間規劃體系及實施監督的客觀要求，也是協同國土空間總體規劃與國土空間專項規劃、詳細規劃相關關系的客觀要求，還是構建支撐山水林水田湖草生命共同體這一國土空間格局特征的客觀要求。據此，針對當前國土空間規劃相關學科體系較為健全，但國土空間規劃這一核心學科缺乏的問題，國土空間規劃學科體系的建立，關鍵在于建立國土空間規劃專業學科，形成包括國土空間規劃理論、規劃方法、規劃政策、大數據規劃技術、規劃實施評價、規劃監督管理等學科內容于一體，具有學士、碩士、博士等專業人才培養鏈的學科教育體系，并在此基礎上與現有國土空間規劃相關學科結合，構建“1+X”的國土空間規劃學科群體系。

3.3打造“專才+通才”的國土空間規劃學科新型知識體系

空間規劃體系作為一個國家政治、經濟、社會、文化、法律特征的特殊體現，是規范國土和區域開發、落實城市管理的重要手段和空間機制，也是指導國土空間布局、保障空間治理機制有效運行的必然要求。由于國土空間規劃體系及其實施監管，兼具綜合性與專業性特征，因此，需要構建適合“綜合+專業”國土空間規劃學科特征的“專才+通才”新型知識體系。任何缺乏理論邏輯、理論高度和理論支撐的國土空間規劃，都可能會陷入規劃失誤。基于此，國土空間規劃學科的鏈式知識架構包括基礎理論、規劃原理及其應用、專項規劃及詳細規劃、規劃政策及監督管理等方面。而地理學、生態學以及人居環境學為其基礎理論的重要支撐;發展規劃的理論與方法，國土空間規劃原理、方法及其應用，是國土空間規劃學科知識體系的核心;專項規劃、詳細規劃方法及其實踐是國土空間規劃學科知識體系的具體拓展;國土空間規劃政策及監督為國土空間規劃學科知識體系的重要補充。

結語：

我國的國土空間規劃體系大方向已經清晰明了，但是在一些方面依然有些不足，一是思想認識上，學界有各種不同的想法和聲音，目前最重要的就是要統一思想認識和技術標準;另外，各部門也要平等相待、和平相處，摒棄過去政出多門、政策混亂、內容沖突的現象。二是理論指導上，要探索新的國土空間規劃理論和編制方法。目前，我國還沒有出臺一部關于國土空間規劃的法規，也沒有相關編制條例或編制辦法。在這種情況下，當前通過廣泛研討形成一個統一理論指導的法律規范是十分迫切的。

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