鄭永年：新一輪改革的邏輯

改革者需要權(quán)力，沒有權(quán)力什么事情都做不成。啃骨頭就要有權(quán)力，但要發(fā)揮社會(huì)的活力還是要還權(quán)于社會(huì)。這也符合中國上世紀(jì)80年代改革的邏輯，頂層設(shè)計(jì)師是鄧小平，但最終還是通過分權(quán)創(chuàng)造了活力。只有分權(quán)，才會(huì)把束縛活力的東西拿掉。

分權(quán)給社會(huì)

中國改革開放30多年，雖顯現(xiàn)諸多問題，但已在30多年間從貧窮國家一躍成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，從購買力平價(jià)來看已經(jīng)第一，這是了不起的成績。

一個(gè)國家大規(guī)模轉(zhuǎn)型肯定面臨問題。然而此前，中國在問題面前放慢了改革的腳步，導(dǎo)致“無改革”成為常態(tài)。為此我曾認(rèn)為既得利益和寡頭已經(jīng)初步成形，悲觀于中國仍然沒有動(dòng)力打破“無改革”的狀態(tài)。

但我沒想到十八大后的中國會(huì)發(fā)生如此大的轉(zhuǎn)型。

十八大才過去兩年多，新政府下的中國卻已有煥然一新之感，改革這潭死水被攪開。為了改革，權(quán)力和制度上進(jìn)行了大幅度調(diào)整，從思路和方法的改變也能看到新政權(quán)動(dòng)了真格。

過去中國曾出現(xiàn)過“無改革”或者說改革不動(dòng)的局面。“無改革”指的是一種沒有改革的客觀局面，它并不是說執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人和政府或者社會(huì)不想改革。想改革而沒有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差，就導(dǎo)致“無改革”局面。自改革開放以來，改革、發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國3個(gè)互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域。通過改革而得到發(fā)展，通過發(fā)展而達(dá)致穩(wěn)定，穩(wěn)定本身又反過來有助于進(jìn)一步改革和發(fā)展，這是一個(gè)良性的循環(huán)。而過去多年，中國總體局勢的發(fā)展態(tài)勢在很多方面表明這三者之間又進(jìn)入了一個(gè)惡性循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)，即無改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。

十八大以來，無論是三中全會(huì)還是四中全會(huì)，主題都是改革，確立了宏大的改革計(jì)劃，老百姓對改革的期望也越來越大。頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)具備了，那么改革的動(dòng)力在哪里？主體是誰呢？改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設(shè)計(jì)者，在有些方面是改革的主體，比如財(cái)政體制、稅收、貨幣改革，但在更多的方面并不是主體，改革的主體還是社會(huì)。社會(huì)活力無非來自兩個(gè)方面，企業(yè)和社會(huì)組織，他們也是創(chuàng)新的主體。

這也符合中國上世紀(jì)80年代改革的邏輯，頂層設(shè)計(jì)師是鄧小平，但最終還是通過分權(quán)創(chuàng)造了活力，無論是早期的個(gè)體戶、民營企業(yè)還是特區(qū)，都是把社會(huì)活力激發(fā)出來的手段。90年代鄧小平南方談話以后，改革走得那么快，也是因?yàn)榇笠?guī)模的分權(quán)運(yùn)動(dòng)。只有分權(quán)，才會(huì)把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危機(jī)以后，國有企業(yè)大擴(kuò)張；另一方面是維穩(wěn)系統(tǒng)即社會(huì)控制系統(tǒng)的發(fā)展，影響了社會(huì)活力的發(fā)揮。

就像習(xí)近平總書記所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權(quán)力，沒有權(quán)力什么事情都做不成。啃骨頭就要有權(quán)力，但要發(fā)揮社會(huì)的活力還是要還權(quán)于社會(huì)。把權(quán)力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以后老是握在自己的手里，而是需要下放到改革者手中。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上也是在探討怎么分權(quán)，首先就是如何把行政審批權(quán)下放。比如上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，意在發(fā)揮地方的積極性，負(fù)面清單也是一個(gè)很好的概念，但是這個(gè)清單過長的時(shí)候，跟沒有下放一樣。

深化改革和反腐敗運(yùn)動(dòng)，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉(zhuǎn)”政府。道理很簡單，法律規(guī)定的權(quán)力還是在政府手中，但這些政府已經(jīng)不作為。下一步中央政府要做的是，有足夠的權(quán)力從官僚手中下放到社會(huì)中去。所有的官僚集團(tuán)、地方政府不會(huì)主動(dòng)放權(quán)，需要中央政府的權(quán)力去推動(dòng)，要利用上層的權(quán)力使得各級政府、各級官僚去分權(quán)。

衡量改革進(jìn)展得如何，不在于有多么宏大的改革設(shè)計(jì)，而在于如何讓三中全會(huì)出臺(tái)的336項(xiàng)改革方案、四中全會(huì)出臺(tái)的180多項(xiàng)改革方案實(shí)施下去。我認(rèn)為四中全會(huì)之后要走向放權(quán)，前一個(gè)階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運(yùn)動(dòng)一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標(biāo)則是要把政府從“不作為”轉(zhuǎn)向“作為”，否則三中全會(huì)、四中全會(huì)的改革設(shè)計(jì)只會(huì)停留在紙面上。權(quán)力如果牢牢掌握在官僚系統(tǒng)手里，不向地方、企業(yè)和社會(huì)放權(quán)，改革還是不會(huì)發(fā)生。

依法進(jìn)行“政社分開”

社會(huì)的活力很大程度上取決于黨的活力。群眾路線在中國共產(chǎn)黨所主導(dǎo)的政治中，占有絕對重要的地位。然而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，群眾路線在共產(chǎn)黨的政治生活中，曾經(jīng)被邊緣化了，結(jié)果造成了執(zhí)政黨越來越官僚化。

很多國家要處理的是國家與社會(huì)、政府與人民的關(guān)系，但中國有一個(gè)特殊性，就是要處理黨與社會(huì)的關(guān)系。改革要訴諸社會(huì)的活力，但問題是用什么方式。以社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方式激發(fā)活力很危險(xiǎn)，現(xiàn)在四中全會(huì)提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會(huì)活力，就會(huì)有效得多。

但是不管怎么樣，首先要給社會(huì)權(quán)力。一方面必須向社會(huì)分權(quán)，另一方面需要規(guī)制社會(huì)的行為。不過，規(guī)制不等于社會(huì)控制，而是建立在法律基礎(chǔ)上的治理。為什么社會(huì)活力釋放不夠，首先是社會(huì)空間不足，轉(zhuǎn)型先要向社會(huì)分權(quán)，另一方面，還要把黨對社會(huì)的關(guān)系轉(zhuǎn)化成為基于法律之上的領(lǐng)導(dǎo)。這兩點(diǎn)都很重要，光有分權(quán)，沒有秩序，社會(huì)也會(huì)亂。但是，分權(quán)和秩序也要有優(yōu)先次序，向社會(huì)分權(quán)應(yīng)該成為主體。秩序當(dāng)然是需要的，但現(xiàn)在的秩序不是法治秩序，更多是維穩(wěn)秩序。維穩(wěn)秩序不僅不能釋放社會(huì)活力，還讓執(zhí)政黨與社會(huì)出現(xiàn)了一種緊張關(guān)系。

現(xiàn)在，這種維穩(wěn)思維在減弱。比如“社會(huì)管理綜治委”復(fù)名“社會(huì)治安綜治委”，回到了2011年以前的名稱。“社會(huì)管理綜治委”本質(zhì)上是社會(huì)控制。社會(huì)治安的含義就小多了，就是一個(gè)維持公共秩序的問題。上世紀(jì)80年代成立政法委的時(shí)候本來就是要推進(jìn)法治的。所以，它現(xiàn)在的功能也要變化，要回歸原位，重新走上推進(jìn)法治的道路。

十八大報(bào)告中提到了“政社分開”，這一概念首次見于黨的最高層次的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中。中國以前一直講“政企分開”，沒有講“政社分開”，也不是完全沒有道理，因?yàn)樯鐣?huì)力量也是近年才成長起來的，早期社會(huì)力量不是很強(qiáng)大，這個(gè)概念也不太相關(guān)。處理政府與社會(huì)的關(guān)系，可以從政企關(guān)系中學(xué)到很多教訓(xùn)。“政企分開”的早期就是政府把權(quán)力還給企業(yè)，讓它們成為真正的企業(yè)，但是分權(quán)的時(shí)候忽略了對企業(yè)的行為進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的規(guī)范，因此出現(xiàn)了生產(chǎn)安全、大規(guī)模的食品安全和破壞環(huán)境等等的問題。所以，在分權(quán)的同時(shí)，必須進(jìn)行規(guī)制。社會(huì)也是一樣，首先是分權(quán)，分權(quán)肯定會(huì)出現(xiàn)問題。但是如果不分權(quán)，擔(dān)心出問題，社會(huì)永遠(yuǎn)成長不起來。所需要的是在分權(quán)的同時(shí)考慮如何規(guī)制社會(huì)。

新加坡的啟示

中國經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險(xiǎn)是不改革。從上世紀(jì)90年代開始的企業(yè)制度改革可以說只完成了一半，朱镕基實(shí)行“抓大放小”，把很多國有企業(yè)民營化、組建了很多龐大的企業(yè)集團(tuán)，但是法人化、企業(yè)化只走了半步，國有企業(yè)跟政府的關(guān)系到今天還是很密切。學(xué)習(xí)新加坡淡馬錫模式也沒有到位。

2008年之后，國有企業(yè)大擴(kuò)張，擠占了民營企業(yè)的空間。從理論上來說，民營企業(yè)的投資空間是很大的，甚至可以進(jìn)入軍工領(lǐng)域，但實(shí)際上民營企業(yè)并沒有多少空間，僅有的空間只有前幾年的房地產(chǎn)、后來的IT業(yè)之類，也就是國有企業(yè)空白或者不強(qiáng)大的地方。而且現(xiàn)在實(shí)際上的對外開放的程度也不如以前了，盡管其中有全球貿(mào)易保護(hù)主義的影響因素，但另一方面也表明，利益集團(tuán)壯大之后就不想開放了。早期那些新生的利益集團(tuán)對中國的改革開放起了很大的作用，但現(xiàn)在他們長大了，就開始阻礙改革了。

本屆政府已經(jīng)做了兩件好事，一是國有企業(yè)擴(kuò)張被遏制住了，一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營企業(yè)都是有關(guān)系的。國有企業(yè)擴(kuò)張被遏制，至少在理論上民營企業(yè)的空間增加了，中央也有意識(shí)在金融和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域放開了一些。不過，幅度還是不夠大，因?yàn)闄?quán)力還是在官僚系統(tǒng)手中。

再者，有些地方政府的態(tài)度也發(fā)生了變化，以前大量發(fā)展房地產(chǎn)，但是現(xiàn)在房地產(chǎn)在一定程度上被遏制下來，地方政府感到財(cái)政緊張，他們就得想改革的辦法，比如深圳開始小產(chǎn)權(quán)房改革，上海把企業(yè)賣給央企或者民營化。但總體上看，現(xiàn)在很多官僚機(jī)構(gòu)還是沒有感到有壓力。

釋放社會(huì)的活力還涉及能否壯大中產(chǎn)階層。財(cái)富外流、高端的中產(chǎn)跑掉了，說明生存環(huán)境不好，對社會(huì)的保護(hù)不夠。亞洲“四小龍”用了二三十年就培養(yǎng)了一個(gè)龐大的中產(chǎn)階層，經(jīng)濟(jì)起飛之后，中產(chǎn)階層就已經(jīng)占到了70%～80%，中國的中產(chǎn)階層只有20%多一點(diǎn)，以至于中國社會(huì)缺失穩(wěn)定的基礎(chǔ)，只有依靠高強(qiáng)度的維穩(wěn)機(jī)制來謀求穩(wěn)定。

新加坡的基尼系數(shù)也很高，但是沒有社會(huì)不穩(wěn)定的問題，原因就在于其“保底不封頂”的模式，既“親商”又“親民”，既重視資本的作用，又注重向社會(huì)提供公共服務(wù)。一方面壯大中產(chǎn)階層隊(duì)伍，從而使社會(huì)更加趨向穩(wěn)定；一方面加大公共財(cái)政投入，提供基本政府服務(wù)。新加坡也不是一個(gè)很公平的社會(huì)，但是社會(huì)保護(hù)得很好，大多數(shù)人居住在政府提供的住房，底層受到保護(hù)，能夠維持人的基本尊嚴(yán)和體面的生活。中國的問題盡管跟人均GDP有關(guān)，但最主要還是跟社會(huì)公平有關(guān)，就是底盤沒有保護(hù)好。也就是說，問題不在于富人太多，而在于窮人太多，并且沒有被保護(hù)好。

找到“社會(huì)”來幫政府

本屆政府將簡政放權(quán)作為改革的“先手棋”，取消和下放共600多項(xiàng)行政審批權(quán)。每一屆政府上來都會(huì)簡政放權(quán)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，政府的審批權(quán)下放了很多。但是思路還是沒有搞清楚，企業(yè)、社會(huì)能做的，政府應(yīng)該下放，這方面還做得不夠。很明顯，在有利可圖或者社會(huì)控制的方面，政府還是牢牢掌握。

但另一方面，政府應(yīng)當(dāng)做的事情比如教育、醫(yī)療、公共住房、社會(huì)保障是不應(yīng)該完全放的。從社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域來看，中國的政府還是負(fù)擔(dān)得太少。十八屆三中全會(huì)《決定》里提到的“市場起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用”，我認(rèn)為，“市場起決定性作用”應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)領(lǐng)域也可以運(yùn)用市場機(jī)制，但跟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場機(jī)制是兩回事。“政府發(fā)揮更好的作用”，主要是社會(huì)領(lǐng)域。以前的改革中就是沒有把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革分清楚。

社會(huì)改革一方面是提供公共服務(wù)，一方面是社會(huì)治理方式。社會(huì)服務(wù)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。如果光有社會(huì)服務(wù)，那就變成了“收買”社會(huì)，成本就會(huì)變得不可持續(xù)，西方的福利社會(huì)也出現(xiàn)了很多問題。政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，提供越來越多的社會(huì)服務(wù)。不過，是不是由政府直接來做，則是另一個(gè)問題。有些地方，社會(huì)能做的，可以向社會(huì)購買服務(wù)，這樣可以控制官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

社會(huì)參與更為重要，社會(huì)建設(shè)好了，政府就可以把好多事情交給社會(huì)，現(xiàn)在好多地方政府要向社會(huì)采購服務(wù)，但是找不到“社會(huì)”，因?yàn)檎蛔屔鐣?huì)成長起來，當(dāng)然就無法幫助政府。

培養(yǎng)“新利益”

我覺得這一輪改革與上世紀(jì)80年代改革的邏輯是一樣的，就是要通過培養(yǎng)新利益克服老利益。僅靠中央集權(quán)克服不了既得利益的阻礙。上世紀(jì)80年代的改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經(jīng)濟(jì)改革方面，鄧小平的思路是不先進(jìn)行國有企業(yè)改革，而是讓國有企業(yè)外部長出一個(gè)非國有部門，內(nèi)資改不動(dòng)就引入外資。現(xiàn)在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領(lǐng)域培養(yǎng)新的利益。現(xiàn)在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點(diǎn)妥協(xié)是可以理解的，但問題是如何更有效培養(yǎng)新的利益。要相信新的利益。上世紀(jì)90年代中期朱镕基進(jìn)行大規(guī)模的國有企業(yè)改制，產(chǎn)生了3000多萬下崗工人，為什么國家還是穩(wěn)定了？就是因?yàn)樾碌睦妫捶菄胁块T已經(jīng)長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執(zhí)政黨，幫助了改革者。