地方國庫開展現金管理可行性情況的調查

中國人民銀行烏海市中心支行 賀謙

近年來，我國多數省級國庫部門加大了地方國庫現金管理改革的力度，其中部分省份已通過設立專項資金積極探索結余現金的管理，并建立國庫現金流收入和支出的省級數據庫，開展對國庫現金流的初步預測和分析工作。而對于市、縣等地方政府而言，是否開展以及如何開展國庫現金管理，仍然是一個懸而未決的問題。現結合某地級市2008年至2013年經濟和財政運行的現實狀況，深入探討在現階段開展市級國庫現金管理的有利條件，以引起有關部門的高度重視并盡快制定相應的政策規定，保障地方國庫現金管理的可控有序開展。

一、開展地方國庫現金運作的有利條件

近年來，該市地方財政收入水平逐年提高，特別是國庫存款實行計息和不斷深入的國庫單一賬戶制度改革，使原本滯留在預算單位的閑置資金逐步集中到國庫部門，地方國庫庫存現金規模日益壯大，因此，開展地方國庫現金管理就已具備了一定現實條件。

(一)國庫單一賬戶制度改革的深入推進，為實現地方國庫現金管理提供了有利條件

自2005年起，該市就逐步開展以建立完善國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主的國庫單一賬戶制度的改革。從2005年該市參加會計集中核算管理的單位有市本級和二級預算單位184個，到2013年增加到555個，市、區兩級的所有預算單位全部納入了國庫集中收付改革。對2009年至2013年市本級一般預算支出情況進行分析（如附表所示），實撥資金在2009年為48,518萬元，占當年一般預算支出的21.77%，經過2010年至2012年的調整，2012年實撥資金為78,884萬元，占當年一般預算支出的16.65%,而2013年實撥資金支出則略有上升。單一賬戶撥付的資金在2013年占到當年一般預算支出的70.37%，其中直接支付資金408,618萬元，占當年一般預算支出的61.9%，授權支付資金為55,886萬元，占當年一般預算支出的8.47%。

附表: 某市市本級2009年-2013年一般預算支出情況單位：萬元

可以看出國庫集中支付的上線運行，從根本上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，減少了撥付環節，資金到位時間可提前3-5天，提高了財政資金使用效益。

(二)不斷增長的國庫現金規模，為地方國庫現金管理提供了現實基礎

進行地方國庫現金管理的首要條件是財政庫款余額穩定、持續增長。從對該市近五年國庫及其他財政專戶庫存余額數據的分析來看，地方國庫庫存余額呈現出以下特點：

1、國庫庫存余額逐年大幅增長

近五年來，在經濟發展持續放緩的背景下，市級財政存款也經歷了由快到慢的一個過程，2009年年末市庫存余額為8.1億元，2012年為16.01億元，相比增長97.65%，2013年為8.21億元，相比增長1.23%，增長幅度基本持平。市級國庫庫存余額大幅增長的原因主要有四個方面：一是地方財政收入的大幅增長直接增加了國庫現金流入，2009年該市一般預算收入為23.22億元，2013年為68.5億元，相比增加45.28億元，增長195%；二是隨著市級國庫管理制度改革的推進，預算單位的賬戶逐步取消，原來分散在各預算單位銀行賬戶中的現金集中到了國庫；三是預算支出的集中支付模式推后了預算支出的支付時間，使財政資金在國庫的滯留時間延長;四是中央財政不斷加大對中西部的轉移性支出，一般性轉移支付規模持續擴大，使國庫庫存余額得到快速增長。2009年至2013年該項市一般轉移性支付收入分別為44.01億元、38.42億元、63.41億元、52.18億元和69.01億元。

2、年度內庫存余額變動具有規律性

2009年—2013年五個年度內，月末庫存的變化呈現一定的規律性。一是大體保持由低到高、向上發展平穩趨勢；二是年度內，除個別月份外，各月末庫存余額的增長率呈現一定幅度的波動，主要是受財政收支季節性的影響；三是2009年和2010年年度末庫存余額有小幅回落,而2011年和2012年則上升明顯。

二、地方國庫現金管理的模式選擇

根據《中央國庫現金管理暫行辦法》，目前我國國庫現金管理方式包括商業銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。從可操控性來看，商業銀行定期存款是目前最適合地方國庫現金管理的模式。具體操作可由地方財政部門和當地人民銀行組成專門工作小組，負責制定運作方案，組織實施和協調相關工作。

三、加強地方國庫現金管理建議與對策

(一)隨著地方庫存的快速增長，其現金管理對貨幣政策的影響將日益明顯

由于地方國庫現金管理的目標和出發點均與貨幣政策有所不同，其操作勢必會不同程度地影響到貨幣供應和市場利率，進而影響到財政政策與貨幣政策的協調配合，這就要求地方國庫現金管理操作必須考慮到國家貨幣政策的目標。建議建立專門的財政部門與央行工作協調委員會或聯席會議制度，加強雙方信息交流與共享、磋商與合作，有助于提高財政政策與貨幣政策協調配合的效率。

(二)提高國庫現金流的預測分析水平

通過建立涵蓋宏觀預測、預算規劃及預算執行等設施的統一的政府財政管理信息系統，設計完善國庫現金預測模型，并以預測分析為基礎條件，積極探索把國庫資金數量調控到較均衡狀態的手段和方式，不斷提高國庫現金收支流量的預測準確性和控制國庫現金余額的能力，為積極的地方國庫現金管理創造條件。