國外地理信息安全政策和法律建設研究

周鴻昌，呂雁華

國外地理信息安全政策和法律建設研究

周鴻昌1，呂雁華2

( 1．國家測繪地理信息局職業技能鑒定指導中心，北京100830; 2．陸軍航空兵學院，北京100000)

一、引言

伴隨著互聯網的高速發展和測繪地理信息技術的快速進步，涉及地理信息安全的問題越來越復雜，各國在地理信息安全的立法與實踐都處于不斷探索階段。不過，有些起步相對早一些的國家(共同體)及國際組織，已經積累了一定的經驗，通過分析比較，筆者發現，各國關于地理信息安全的政策與法律規定各有側重，各有特點，同時存在很多共同之處，值得認真研究和借鑒。本文通過比較國外地理信息安全政策和法律建設現狀，分析出各自的優勢做法。

二、國外地理信息安全政策與法律比較

地理信息作為一種資源，它像一把雙刃劍，既能造福于人類，也能給人類帶來災難性后果。“9· 11”恐怖事件的發生喚起了全世界對地理信息安全問題的關注和警覺。由于地理信息的基礎性和特殊性，各國均將敏感型地理信息作為國家安全信息加以保護和發展，其中重要的通用的手段就是不斷建立健全地理信息安全政策和法律。通過對一些歐美、亞太地區地理信息大國所制定的地理信息安全政策和法律建設情況的比較分析，筆者總結出8大原則。

1．版權保護原則

對地理信息安全的規范，很多發達國家從版權法角度加以明晰和強化，這是很有特色的立法形式。現今，對地理信息數據實現版權保護主要采取政府版權的方式，很多國家的法律規定了政府機構對地理信息享有版權。日本頒行的《地理信息服務中的分發指南》指出，由于地理信息是由不同的生產者和所有者提供，因此在分發時需要考慮其版權問題。俄羅斯聯邦法對地球衛星遙感數據的版權進行保護，《俄羅斯測繪法》規定，公民和法人有義務無償將一份自己創建的測繪成果和數據拷貝成有版權聲明的測繪資源。美國明確規定版權保護不適用于包括地理信息在內的美國聯邦政府的任何文件，但是這一規定只適用于聯邦政府，州政府與地方政府仍然可以自由選擇是否享有版權。如《美國密歇根州奧克蘭縣地理空間數據的獲取、分發和使用》中規定，獲得奧克蘭縣政府授權的機構(咨詢公司、相關的政府部門、非盈利性組織和(或)其他簽約對象)應由縣級相關部門“擔保”，然后免費得到地理空間數據。在數據公布或出版前，須得到GIS應用管理局的批準。

英國、澳大利亞是對地理信息實行版權保護的典型代表。英國對國家擁有和生產的地理信息享有皇家版權。《愛爾蘭網絡地圖使用政策》中對電子地圖的版權加以規定，對展示在互聯網站點上的官方數據進行瀏覽、印制、下載或拷貝都將受版權法和歐盟其他相關法律法規的保護。展示的每個地圖上都要有如下內容和格式的聲明:本官方數據在愛爾蘭測量局互聯網出版法××××授權下復制。澳大利亞政府擁有的地理信息由相關部門或授權機構對版權行使監護權，防止數據未經許可而轉讓;只有版權人或授權人才有權對數據行使許可收費。《澳大利亞信息版權指導》對澳大利亞地理科學部( ACRES)國家制圖項目生產的紙質地圖、數字化(計算機制圖)數據和ACRES衛星數據進行版權規定。地理科學部對于管理國家版權、地理科學部的材料及ACRES衛星數據產品版權等負有法律責任。地理科學部不能將版權贈予或賣給他人，但可以按照具體的應用程序授予使用這些數據產品的權利或許可。地理科學部鼓勵對數據進行最廣泛的利用，但是在提出應用請求時，應優先考慮使用地理科學部的版權數據和ACRES衛星數據。

2．安全限制法定原則

地理信息是國家戰略信息資源的重要組成部分，迄今為止，還沒有哪個國家對本國地理信息是完全開放使用的，美國也不例外。為了保障地理信息的安全利用和信息共享，許多國家都頒布了相應的法律和政策，其中綜合法包括《俄羅斯聯邦測繪法》《韓國測繪法》《日本測繪法》等;專項法包括《捷克免費獲取信息法》《德國聯邦數據保護法》《德國北萊茵-威斯特法倫州測繪與地籍管理現代化法》《挪威個人數據處理法案》等;法規包括《印度地圖許可規定》《澳大利亞昆士蘭州測繪基礎設施條例》《德國萊茵蘭-普法爾茨州官方測繪法實施細則》等。另外，利用政策維護國家地理信息安全也是各國普遍采取的策略。以美國為例，據不完全統計，近些年美國在此方面就頒行了多項政策，有《美國聯邦地理空間數據共享政策》《美國NASA遙感數據政策》《美國天基定位、導航與授時政策》《美國國家地理空間數據政策》《美國有關安全訪問地理信息的指導方針》等，有效地維護了美國國家地理信息安全。

在各國的地理信息政策和法律中，對敏感信息、機密信息或其他不宜公開的信息，無一例外地均從維護國家安全的高度進行了定位。如《印度遙感數據政策》( RSDP—2011)指出:認識到國家利益是至高無上的，因此應當高度關注國家安全需要。《日本推進地理空間信息有效利用基本計劃》提出:國家安全對國民放心生活、國家持續發展和繁榮是不可或缺的，在推進地理空間信息應用時，正如《地理空間信息活用推進法》的基本理念中也有所闡述，需要重視它，不得損害國家的安全，為現在和將來的國民營造一個能夠安全、安心、富裕的生活的經濟社會環境。

3．科學定密原則

任何國家要維護好地理信息安全，首先要解決的是定密問題，即首先要確定哪些地理信息是屬于保密的，屬于不宜公開的。在地理信息定密方面，最有代表性的當屬美國。2005年6月，美國制定了《美國國家空間信息基礎設施提供地理信息中的有效安全指南》，該指南為負責地理信息生產和分發的機構提供了一套標準程序，包括流程圖，用于確定地理信息中是否含有存在安全風險的敏感信息，以及在重新評估地理信息的安全度時，重新審核敏感信息的內容。該標準流程分為14個步驟，如圖1所示。

圖1

該指南幫助相關機構采取合適的措施來評估敏感信息，評價因信息限制導致的利益損失，選擇合適的方法來保護數據安全。采用標準化的方法來確定空間數據中的敏感信息并進行保護，可提升各個機構進行決策的一致性，有助于相關機構采取合理的措施確定敏感信息，避免采取過度限制措施而影響空間數據的公共服務。

2004年，美國密歇根州奧克蘭縣出臺的《美國密歇根州奧克蘭縣地理空間數據的獲取、分發和使用政策》，實現了地理空間數據獲取和使用依照地理空間數據獲取決策樹的統一流程進行，決策樹一個最重要的效應就是用于識別敏感的地理信息。地理空間數據是否敏感可根據以下幾個標準判斷:①地理空間數據是否含有專用于識別危險人群的信息;②地理空間數據是否含有專用于識別危險設施的信息;③地理空間數據的獲取是否受到現行州法、聯邦法律或當地決議的保護;④地理空間數據共享風險是否大于收益。GIS應用管理局負責維護現有敏感地理空間數據清單。地理空間數據合作者共享的敏感數據將附加使用限制，對于這些限制，將逐項加以識別。

俄羅斯采取的是受限區域目錄定密程序，所謂受限區域，按照《俄羅斯關于獲取、使用和提供地理空間信息的規定》中的條例解釋，是指執行軍事活動或軍事安全工程的地區，其運營須符合俄羅斯聯邦在其所在地的地理空間信息保護法，以防被外國技術情報竊取，為確保安全操作，必要時需要限制訪問地理空間信息。對于受限區域目錄定密程序，俄羅斯聯邦政府規定:國防部同聯邦技術出口監管局負責建立受限地區目錄，受限地區目錄每年由俄羅斯聯邦政府根據俄羅斯聯邦國防部的提議確定。俄羅斯聯邦國防部將受限地區目錄的副本發送至有關聯邦行政機構，以及實施包含地理空間信息工作、有軍事安全工程設備的組織機構，對未授權的地理空間信息工作采取措施禁止。

4．從業審查原則

很多國家的地理信息法規都十分重視涉密地理信息從業人員的資格審查，對從業人員的專業素質和職業操守要求較高，這也是保障地理信息質量和安全的重要措施。《日本測量法》規定，“從事基礎測量或公共測量的技術人員，必須是依照第四十九條規定登記的測量師及助理測量師”，“具有測量師或助理測量師資格者，在成為測量師或者助理測量師時，應向國土地理信息院院長遞交其資格證書，并且必須申請登記測量師及助理測量師名簿”，同時對測量師和助理測量師的條件進行了嚴格而又詳細的規定。澳大利亞施行注冊測量師制度，分為注冊土地測量師和注冊礦山測量師，規定未經注冊的人員不得從事測量工作，對不稱職特別是瀆職注冊測量師，制定了嚴格的懲罰措施。諸如任何不遵守本法提出的標準或有關執行測量規定的行為、任何違反法律法規的行為，給予警告、進一步培訓、支付罰金、暫緩注冊、取消注冊等懲處。

《德國聯邦數據保護法》建立了獨立運行的數據保護官和數據保護專員制度。該法規定，自動收集、處理和使用個人數據的公共機構和私法主體應書面任命一名數據保護官;只有具備相關專業知識并且證明其具備履行職責所必需的責任感的人員才能被任命為數據保護官;數據保護官應直接向其所在公共機構或私法主體的領導負責，為數據主體保守秘密。該法規定，聯邦數據保護專員實現選舉制，聯邦數據保護專員應監督聯邦公共機構對本法和其他數據保護條款的執行。當聯邦數據保護專員發現在數據的處理或使用過程中有違反本法或其他數據保護條款的做法時，應提起訴訟。聯邦數據保護專員具有公法官員地位，獨立行使職權，只服從于法律。對數據保護官和數據保護專員賦予相對獨立行使職責的權力，是對數據信息安全保護的創新嘗試，對地理信息安全保護是一種有益的啟示。

5．使用許可原則

《美國密歇根州奧克蘭縣地理空間數據的獲取、分發和使用政策》規定了地理空間數據許可使用制度。根據事先簽訂的許可協議，GIS應用管理局可限制或拒絕提供地理空間數據。GIS應用管理局負責維護現有已獲得使用許可的地理空間數據清單。在對地理空間數據進行授權批準時，應在決議通過后再對數據進行出版及更新。2007年，澳大利亞也明確規定，通過國家制圖項目生產的數字化數據，不管是數字化或拷貝的數據、文件，還是由數據生產的產品，都禁止出售、泄露、交易、租用或以其他方式處理。如果消費者要將數據用于商業活動，必須首先獲得澳大利亞地理科學部的許可。

實行地理信息特別是敏感信息使用許可最嚴格的國家當屬印度。《印度地圖許可規定》對印度測繪局( SOI)的地圖產品使用施行媒體許可、出版許可、互聯網許可、數字數據許可和增值許可等，其中對被許可人的義務進行了詳細的規定，如要求被許可人:采取所有合理的預防措施，確保持有的SOI的位圖( bitmaps)的安全;不能授權任何第三方使用SOI的產品;確認SOI的1∶25萬和更大比例尺地圖禁止出口，出口包含這些地圖的出版物時，要獲得對外事務部、稅務局和國防部的許可;不能將SOI數據轉讓或移交給第三方直接使用。印度政府采用的遙感數據政策( RSDP—2011)，包含數據管理方式和支持各類發展活動而獲取、分發遙感數據的許可。該政策規定政府是自IRS獲取的數據的獨家擁有者，所有用戶只有在許可下才能使用數據，開發增值數據:①印度遙感衛星的經營應當獲得政府的許可;②對于收購或遙感數據分發，需要得到印度政府的許可;③對于IRS數據在印度外的其他國家的獲取和分發，印度政府通過辦事機構，按特定的程序，給予這些國家的團體、機構的許可。

6．對外限制原則

在涉及向國外提供地理信息數據方面，各國均貫徹嚴格的限制原則。《美國商業遙感政策》第六條規定:“美國工業界在向外國政府和商業用戶提供空間遙感產品和能力的競爭中獲得成功，是符合美國國家安全、對外政策和經濟利益的。因此，對于美國商業空間遙感出口的許可申請，只有在符合上述利益并在現行有關法律、規定允許的情況下，才予以積極的考慮。美國政府將在一事一議的基礎上考慮有關遙感產品出口事宜。根據現行的法律法規，必要時參照美國武器禁運目錄或商品控制目錄，對這類產品出口仍然要實施出口許可制度。”

《俄羅斯關于批準確立將測量點坐標數據和俄羅斯聯邦領土地理信息轉交至他國或國際組織的程序細則的規定》中規定:“將測量點坐標和俄羅斯聯邦領土地理信息轉交他國和國際組織按以下規定進行:被列入國家機密的信息在有國家機密保護部委員會提交轉交該信息可能性的鑒定結論的情況下，根據俄羅斯聯邦政府決定;被列入受限發布信息的，須經過俄羅斯聯邦國防部和俄羅斯聯邦測繪局的批準;非機密信息須在有關于信息準確性鑒定的情況下按照新聞出版規定的一般程序”。《韓國測繪法》規定:“除總統令規定的情況外，如無建設交通部長的許可，任何人不得將基礎測繪成果中的地圖、海岸帶基本圖、測繪用影像運送國外。”嚴格的對外地理信息審批制度是各國通用的保障地理信息安全的常規手段。

7．聯合監管原則

“9·11”恐怖襲擊事件給美國的信息安全蒙上了巨大陰影，為了保障美國的信息安全，布什政府在“9·11”事件之后改組了信息安全機構，發布了《信息時代的關鍵基礎設施保護》命令，繼而成立了美國信息安全的保密機構——總統關鍵基礎設施保護委員會( PCIPB)，成為目前全面負責美國政府網絡和信息安全的最高協調機構，與信息安全相關的所有政府部門和聯邦機構都必須向PCIPB匯報信息安全方面的工作，并聽從PCIPB的協調和指揮。PCIPB的主要職責就是負責提供涉及有關關鍵基礎設施信息系統保護的政策建議，協調和審查聯邦各個機構關于關鍵基礎設施保護的行動和項目。美國《聯邦信息安全管理法案》授權各管理部門行使國家信息安全管理職責，FISMA把責任分配到各個機構，以確保聯邦政府的數據安全。該法案要求程序員和每個機構的負責人對信息安全計劃執行年度評審，目的是為了以一種低開銷、及時和有效的方式把風險控制在可接受的范圍之內。

俄羅斯對于地理信息安全的監管組織體系也十分健全龐大，施行的是多部門聯合監管機制。俄羅斯聯邦政府頒發的《俄羅斯關于獲取、使用和提供地理空間信息的規定》中明確規定:“俄羅斯聯邦國防部、俄羅斯聯邦交通部、俄羅斯聯邦經濟貿易發展部、聯邦技術出口監管局和聯邦航天局保證共同行使權力，在規定范圍內對獲取、使用和提供地理空間信息進行監管，以防信息自由散布可能給俄羅斯聯邦帶來安全性隱患。”

8．重罰嚴懲原則

各國高度關注地理信息安全違法案件查處工作，懲處力度普遍較為嚴厲，懲罰措施各有側重，除了撤銷從業單位資質和從業人員資格之外，基本采取的是經濟處罰、刑事處罰或兩者并用的方式。《德國北萊茵—威斯特法倫州測繪與地籍管理現代化法》規定:未經允許復制、轉換、公布基礎地理信息系統的成果或傳播給第三方，或無知情權擅自獲取不動產地籍之權屬數據，或故意在保護面積上搭建、取土或以其他方式進行變更等違規行為可處以罰款，最高5萬歐元，其他違規行為罰款額最高3000歐元。《印度地圖許可規定》指出，在任何情況下，確保SOI地圖中沒有被禁止的變化發生，進一步同意任何被禁止的變化將使其負有刑事法律責任，且不妨礙協議的終止，以及給付罰款，罰款最少為數據成本價格的2倍，最高可達成本的10倍。《韓國測繪法》規定:需要復制基礎測繪成果和記錄者，應依據建設交通部令的規定，向國土地理信息院長提出申請，擅自復制測繪成果和測繪記錄者，判處一年以下徒刑，并處以1000萬韓元以下的罰款，這是刑事處罰與經濟處罰手段并舉的代表。《日本測繪法》規定:未經國土地理信息院院長許可，任何人不得有移動、損害及其他破壞測量標志的行為，否則，處以兩年以下的徒刑或5萬日元以下的罰款。總的來講，這些國家的處罰政策都非常嚴厲，也非常明確，

特別是對于刑事處罰，有的明確規定了處罰年限，具有很強的震懾性，值得借鑒。

三、結束語

本文比較了一些具有代表性國家在地理信息安全政策與法律建設方面的典型做法，并結合實例進行了經驗總結。恰逢我國正在修訂測繪地理信息法及相關政策，分析成果可以起到啟發和借鑒作用。

［1］ 測繪地理信息發展戰略研究課題組．測繪地理信息發展戰略研究報告［M］．北京:測繪出版社，2012．

［2］ 國家測繪地理信息局政策與法規司．國外測繪法規政策匯編［M］．北京:測繪出版社，2009．

［3］ 周衛，朱長青，吳衛東．地理信息的安全特征綜述［J］．測繪通報，2015( 10) : 122-125．

［4］ 中國地理信息產業政策研究組．中國地理信息產業政策研究［M］．北京:測繪出版社，2007．

［5］ 朱長明，李均力，張新，等．面向對象的高分辨率遙感影像濕地信息分層提取［J］．測繪通報，2014( 10) : 23-28．

［6］ 程滔，周旭，劉若梅．面向地理國情監測的地表覆蓋信息提取方法［J］．測繪通報，2013( 8) : 84-86．

Research on Construction of Foreign Geographic Information Security Policies and Laws

ZHOU Hongchang，LV Yanhua

通過比較國外測繪地理信息安全政策與法律建設現狀，分析了各自的獨特之處和優勢作法，總結出各個國家在制定地理信息安全政策和法規呈現出的版權保護原則、安全限制法定原則、科學定密原則、從業審查原則、使用許可原則、對外限制原則、聯合監管原則、重罰嚴懲原則這8大原則。

地理信息;安全;政策;法律;建設

周鴻昌( 1979—)，男，碩士，研究方向為地理信息政策與法律。E-mail: 48412703@ qq．com

P2-019

B

0494-0911( 2015) 11-0115-04

周鴻昌，呂雁華．國外地理信息安全政策和法律建設研究［J］．測繪通報，2015( 11) : 115-118．

10．13474/j．cnki．11-2246．2015．0360

2014-12-10;

2015-11-06