丹東市土地經營權有序流轉和農業適度規模經營情況調研

◎劉紅霞

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丹東市土地經營權有序流轉和農業適度規模經營情況調研

◎劉紅霞

基本情況

土地經營權有序流轉和農業適度規模經營是發展現代農業的必由之路。改革開放以來，中央先后制定了一系列關于農村土地流轉和規模經營發展的政策法律，我市農村土地流轉經歷了從允許流轉——放開流轉——有序流轉的過程。

嘗試和探索。1978年，十一屆三中全會召開，鄧小平提出實施家庭聯產承包責任制，實現了土地所有權與使用權分離，使得土地集體所有權與農戶承包經營權兩權分置，我市農村土地流轉開始悄然進行。1988年，七屆人大一次會議通過的《憲法修正案》規定：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，土地承包經營權流轉有了其合法地位。我市在穩定承包權的基礎上，開始土地使用權流轉的嘗試及土地規模經營的探索。

發展和規范。2001年中共中央下發的《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》以及2003年頒布實施的《農村土地承包法》，對土地怎樣流轉作出了明確規定，我市土地流轉進入了規范化發展階段，到2008年底，我市農村土地流轉面積達到5.87萬畝，占家庭承包耕地總面積的2.24％，主要分布在城郊及經濟較發達地區，用于樹莓、藍莓、草莓、五味子、蔬菜以及養殖小區等特色農業發展，流轉的方式主要靠農民自發、企業牽動和農民合作社帶動，流轉的形式主要為轉包、出租和互換等。

黨的十七屆三中全會以后，我市農村土地規范化流轉步伐加快，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，鼓勵專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體發展。

引導和創新。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業生產經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。2014年11月中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，開展農業適度規模經營。習近平總書記在中央農村工作會議上指出，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。為進一步適應新形勢和實踐發展的要求，我市開啟了引導土地經營權有序流轉，開展農業適度規模經營的新征程。

目前，我市土地確權登記頒證工作正在有序進行，根據省里要求，2015年我市土地確權指標任務為115萬畝，涉及18個鄉鎮、174個村、50萬農民的承包土地；其中東港市“整縣推進”104萬畝，寬甸縣6.7萬畝，合作區4.3萬畝；截至6月30日之前，全市完成發包方調查表填制數174份，實現100％；承包方調查表填制數12.6萬份，實現100％；完成實際測量耕地41.2萬畝，地塊42萬塊，全面完成省政府下達我市土地確權績效考評半年節點任務, 工作質量和進度都走在全省的前列。與此同時，農業適度規模經營穩步發展，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社呈現出蓬勃興起的發展態勢。

主要做法

高度重視，及時行動。習近平總書記說，“千難萬難，只要重視就不難；大路小路，只有行動才有出路。”對于中央和省里做出的各項重大決策，我市歷來高度重視，認真對待。就土地確權而言，2013年，中央1號文件明確要求“用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，東港市長山鎮作為國家農業部試點之一開始了土地確權登記工作，2014年我市確權試點擴大到4個鄉鎮、17萬畝土地，今年土地確權登記進一步擴大到18個鄉鎮、174個村、115萬畝土地，而且東港市納入全省“整縣推進”試點單位，規模和面積為全省最大。為此市委市政府自2014年以來連續兩年把土地確權和土地流轉工作作為深化我市農村改革的首要任務，并作為考核各縣（市）區深化農村改革的一項重要指標；市人大、市政協就深化農村改革和全面推進土地確權登記頒證工作多次組織調研、督導檢查、提出建議；市農委在全市農業工作會議上，把土地確權作為頭等大事進行安排和部署；各地黨委政府把土地確權工作作為重要政治任務。

中央、省確權登記頒證工作方案出臺后，我市及時采取行動，成立市農村土地確權登記頒證試點工作領導小組，組長由分管農業的副市長擔任，成員由農業、財政、國土、法制、檔案五部門領導組成，全面負責試點的組織實施工作。領導小組成員單位聯合制定了《丹東市農村土地承包經營權確權登記頒證實施方案》，從統一思想、總體要求、政策原則、重點任務、組織領導等五個方面做出全面部署，按照進度安排，預計在5月底前，丹東市將全面完成入戶調查工作；11月中旬前，完成確權登記工作；12月中旬前，進行檢查驗收，并把數據歸檔；2016年，丹東市將在全市全面鋪開土地確權登記工作，預計到2017年底全部結束。各試點縣（市）區也制定了相應的具體實施方案，成立了工作領導小組。市土地確權工作領導小組為確保試點工作按照時間節點完成，明確了考核指標和節點任務，制定了定期檢查指導制度和定期報送制度。

大力宣傳，嚴格培訓。近年來，隨著我市農村勞動力結構的變化，土地流轉成為一種必然。但在土地流轉中出現了土地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記不健全等問題，使許多農民的利益遭受到了損失。農村土地承包經營權確權登記，就是要依據法律規定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證等證書，以進一步明確農民對承包土地的各項權益。

市政府組織召開了全市土地確權動員大會，市農委多次組織召開市土地確權領導小組成員單位討論會和由各地農經領導、專家組成的研討會，分組深入到鄉、村，向干部群眾宣傳土地承包經營權登記的重要意義、試點內容和工作要求，特別詳細解釋土地確權登記給農民帶來的很多好處：一是有利于保護農民的土地財產權。因為土地一經確權，農民就是土地承包經營權的物權所有人，不管誰想再動承包地都必須經過本戶同意。二是有利于土地流轉，增加農民的收入。如果農民外出打工，可把承包地進行流轉，換取實物或租金。土地確權登記的另一好處是，農民可以拿自己的土地確權證進行抵押貸款，能夠緩解農民生產中的資金不足難題。為擴大宣傳范圍，提高宣傳效果，市農委組織由機關干部、各地農業部門主要領導、各鄉鎮主要領導參加的土地確權政策宣傳培訓班，分三期，共培訓300多人次；各地編印《農村土地承包經營權確權登記頒證試點宣傳冊》、《致廣大農民朋友的一封公開信》，充分利用電視、廣播、網絡、微信等宣傳手段。同時為了確保工作質量，全力抓好“三支隊伍”建設，即測繪隊伍、經管隊伍、基層骨干隊伍“三支隊伍”的選擇和培訓。

強化服務，解決糾紛。通過建立縣、鄉、村三級土地流轉市場服務體系，搭建流轉平臺，規范流轉行為，到2014年底，我市已在40多個鄉鎮建立了土地流轉服務站，預計2015年底我市95％的鄉鎮將建立土地流轉服務站，可覆蓋全市整個農村，形成全市的土地流轉市場服務網絡體系。通過采取政策引導、實用技術、經營管理等方面的培訓等措施，積極培育家庭農場、農民合作社和專業大戶等新型農業經營主體，引導和鼓勵農民承包地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。到2014年底，流轉面積達80萬畝，流轉率在30％以上。

多年來，市委市政府高度重視農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系規范化建設，將其做為推進富裕和諧新農村建設的一項重要工作來抓。 2010年《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布實施后，市委市政府專門出臺了《關于貫徹落實<農村土地承包經營糾紛調解仲裁法>實施方案》，對市、縣仲裁機構設置、人員編制、經費保障等做出了明確規定。市農委作為該項工作的主管部門，多次深入各縣(市)區進行溝通協調，全力抓好各項工作落實。目前，東港、鳳城、寬甸、振安區、振興區和元寶區均設立了仲裁委員會，并單獨設立仲裁辦公室。全市所有鄉鎮都設立了調解委員會，仲裁員、調解員達358人。處理承包經營糾紛5180件(調解4082件，裁決1098 件)，全市因農村土地承包經營糾紛到省進京越級上訪數量逐年下降。農業部對我市在加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，化解農村土地案件糾紛，促進農村社會和諧穩定等方面所做的工作和取得的成效給予了充分肯定。

努力方向

充分尊重農民利益。從調查情況看，推動我市農地流轉的基本力量主要有：謀求擴大規模經營的農民、有一定權力資源和經營頭腦的村干部、已成長和發展多年的農事企業以及外來工商企業資本和社會資本等。為實現農村土地的有序流轉和農業適度規模經營的健康發展，應避免強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害農民的合法權益；杜絕有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，出現“非糧化”、“非農化”問題；進一步健全土地流轉市場，不斷提高服務水平；建立健全土地承包經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益。總之應堅持依法自愿有償的原則，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。

采取市場化運作。適度規模的土地集聚有利于發展現代農業，但不能急于求成，多大規模合適，要讓市場在土地資源配置中起決定性作用。如何把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，必須從我市實際出發，土地流轉和規模經營要與我市城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

更好發揮政府作用。加快建立土地流轉服務網絡建設，為開展農村家庭承包土地經營權流轉提供交易平臺。進一步完善縣、鄉、村三級土地流轉服務網絡建設，擴大覆蓋面，縣級土地流轉服務中心和鄉鎮土地流轉服務站要有固定服務場所，配備專職人員和必要設備，并建立健全相關制度。促進新型農業經營主體快速發展。通過加強農村經營服務體系建設、加大對新型農業經營主體政策扶持等措施和辦法，積極引導農村土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業流轉。

(作者單位：中共丹東市委黨校)