部分扶貧資金使用績效不高原因與績效提升

周軍利

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部分扶貧資金使用績效不高原因與績效提升

周軍利

（石家莊市審計局，河北 石家莊 050011）

為解決貧困問題，我國每年投入大量扶貧專項資金，但扶貧專項資金并非全部被高效使用。本文結合審計實踐分析總結了扶貧資金使用績效差的一些原因，并提出幾點提高扶貧資金使用績效的建議。

扶貧資金；項目；績效

一、背景

我國每年投入大量財政資金用于扶貧工作，旨在改善扶貧對象的基本生產、生活條件，增強其自我發展能力，幫助其提高收入水平，促進消除農村貧困現象。經過多年持續的扶貧資金投入，扶貧工作取得了很多成績，貧困地區經濟得到發展，貧困人口越來越少，貧困地區基礎設施明顯改善，群眾收入水平穩步提高。但扶貧工作在具體實施中也存在一些問題，有些扶貧資金存在使用績效較差的情況。本文結合審計實踐分析總結了扶貧資金使用績效差的一些原因，并提出幾點提高扶貧資金使用績效的建議。

二、扶貧資金使用績效差的主要原因

在審計中，發現部分扶貧資金的使用績效較差，未達到預期效果。通過調查分析，發現造成扶貧資金使用績效差的主要原因存在于以下幾個方面。

（一）項目不符合實際情況導致項目失敗

例如，某縣的茶樹種植項目，該項目投入包括整治土地、修建大棚、新上灌溉設施、購買茶樹苗、請南方有經驗的師傅及田間管理等，投入資金不小，種植茶樹已有兩年以上，但審計調查時發現茶樹苗還是很小，期間死苗也不少，尚未產生任何效益。究其原因，是項目不符合當地實際情況所致。該縣地處冀中丘陵地區，冬季寒冷，降水較少，雖然土質與南方種植茶樹土質相似，但氣溫、地溫、降水等都達不到茶樹生長的要求，所以，茶樹生長艱難、生長緩慢，難以產生較好的經濟效益，達不到扶貧的目的。再比如說，勞動力轉移培訓所培訓的內容陳舊、書本化，不符合實際需要，學了用不上，達不到培訓的目的。

（二）未充分調動起被扶助戶積極性，后期管護不利導致項目失敗

例如，某縣的核桃種植項目，該項目主要工作是：在山上平整出土地，挖坑種植核桃苗，相配套的水利工程為修建蓄水池以供灌溉。核桃苗種上了，由于天旱，需人工挑水澆樹，但被扶助戶認為，有澆樹的工夫，還不如進城打工掙錢多，所以，核桃苗能否長大產生經濟效益，全靠老天，審計調查時發現，核桃苗的成活率最多達到十分之一，前期投入打了水漂，使本就緊張的扶貧資金白白浪費了。同樣是種植核桃，距離該縣不遠的另一個縣，種植核桃歷史悠久，老百姓對種植核桃有經驗也很重視，審計調查時發現，他們種的核桃苗成活率很高，早期的核桃種植已成規模，產生了較好的經濟效益。

（三）項目管理粗放導致扶貧效果不明顯

例如，某縣的某個養羊項目，該項目的最初設想是通過政府給予貧困村一定的扶貧資金，貧困戶利用這筆資金購買良種羊，通過科學飼養，羊生羊，良性循環，達到脫貧致富目的。審計調查時發現，該村的羊所剩無幾。原來，該項目利用扶貧資金買來羊之后，按照建檔的貧困戶，把羊發下去，各戶自己去養，項目就算完成。而各戶領了羊之后，或直接賣掉，或養一段時間賣掉，飼養方法還是傳統的方法。該項目的扶貧效果與把扶貧資金直接按戶發給貧困戶一樣，每戶得到幾百元錢，用完就算完了，貧困接著貧困，扶貧效果不明顯。該縣的另外一個養雞項目就比較成功，該項目以養殖合作社為平臺，扶貧資金作為股份投進去，每個建檔貧困戶都享有扶貧資金帶來的股權。該養殖合作社整合扶貧資金和其他股權投資，上馬現代化養雞設施，聘請有經驗的技術人員，雇傭本村的貧困戶并為其進行培訓，實施規模養殖和現代化管理，合作社取得了較好的經濟效益并且可持續發展，相應的貧困戶也有了持續不錯的收入，有效的項目管理使得扶貧資金取得了較好的效益。

（四）項目論證存在漏洞，導致項目實施遇阻

例如，某縣某村的整村搬遷項目，該項目的最初設計是選擇合適地址，修建村舍，使得距離很遠、條件較差的幾個自然村集中到一起，做一些簡單的基礎設施建設，方便村民的生產生活。審計調查時發現，房屋早已蓋好，但沒有村民入住。直接原因是開發商墊資建房，房屋建設竣工后，該村遲遲不按合同付款，拖欠工程款，所以開發商拒絕移交所建房屋。為什么籌集不到資金？根據該項目的項目建議書，項目的資金來源為自籌資金和財政的扶貧資金，而自籌資金是“畫餅”，該報告認為該村河邊的土地極具開發價值，將其賣給開發商，可獲得足夠資金用于項目建設，這部分資金就是自籌資金。在后來的實際操作中，由于水務部門認為該村擬轉讓河邊地若進行房產開發會影響行洪，所以土地賣不出去，建議書中的自籌資金就成了鏡花水月，村民自然沒錢支付工程款。另外，調查還發現，新建房屋面積都很大，如果讓村民自己承擔財政補助資金外的價款，遠遠超出了村民的承受能力。財政補助的資金已通過支付工程款的方式進入到項目中，但村民住不進新建房屋，財政資金未發揮其作用，未達到扶貧目的。項目論證不嚴謹，造成財政資金的浪費。

（五）財政資源整合不夠，導致浪費

例如，在某村審計調查時發現，該村的一個修路項目按計劃早該竣工驗收了，可實際上其中有一段尚未開始施工，探究原因，該路段緊鄰河道，該村在另一政府部門申報的河堤修復項目批復較晚，資金尚未下達，不能施工。因為修路項目和修堤項目相隔時間不是很長，為避免將來修堤時破壞修好的道路，暫時先不修路，待河堤項目完工后再修路，因此造成修路項目延期。不同政府主管部門之間條塊分割，資源不能共享，所批復項目在路徑上易存在沖突，由此造成資金浪費，降低使用績效。

（六）項目實施過程中的違法、違規行為導致扶貧資金不能高效服務于扶貧目標

這些行為主要有：（1）套取扶貧資金，比如在勞動力轉移培訓中通過編造虛假的培訓人員名單來套取培訓費，在種植項目中多報種植數量以套取資金、開假發票、虛列工程量等；（2）不依法進行招投標，隨意指定供貨方、工程承包方等，得到的貨物或服務不經濟；（3）擠占挪用專項資金，比如提取管理費、項目前期費等過多，將扶貧資金專戶利息繳入國庫用于一般預算支出，以考察項目名義公款旅游等；（4）結余滯留扶貧資金；（5）改變扶貧項目資金用途等。

三、提升扶貧資金使用績效的建議

（一）整合扶貧資源、統籌安排扶貧資金、使扶貧資金效益最大化

扶貧資金分散在不同部門，扶貧資金項目涉及到財政、扶貧辦、發改委、民政、農業、水利、林業、農發、土地等部門，由于涉及的部門多，各部門間資源不共享，極易產生各自為政、重復申報、項目割裂等現象。對此，應加強部門間的橫向合作，建立總體規劃、各部門信息相互溝通的機制，在資金分配、項目安排、項目實施驗收等各環節加強統籌協調，使項目管理科學化和規范化，使有限的資金能發揮最大的作用，提高資金使用績效。

（二）把好項目申報立項關，選擇切實可行的好項目

財政扶貧專項資金發揮效益需以財政專項扶貧項目為載體，通過精準選擇扶貧項目，并保證扶貧項目順利實施，取得效益，提高貧困人口的收入，從而達到扶貧目的。選擇一個正確的項目是扶貧工作的第一步，也是非常關鍵的一步，第一步錯了，以后的工作就不可能有效率地進行下去。所以，在立項階段要認真審核扶貧項目建議報告書等立項資料，對報告中的立項依據、建設內容、投入規模、實施期限、經濟效益、扶貧效益、組織管理、措施保障等進行分析。關注立項項目是否符合項目所在貧困地區的實際情況，包括貧困地區的地理位置、氣候情況、耕作特點、勞動力特點及歷史人文習慣等；項目是否具有針對性、合理性、可行性、實效性、可持續性。擇優選擇資金投入規模適度、所在區域貧困發生率高、能幫助扶貧對象顯著增收并可持續發展的項目等。

（三）從全面質量管理角度對扶貧項目進行管理

全面質量管理所應遵循的科學程序為PDCA循環，PDCA循環就是按照計劃、執行、檢查、處理的順序進行質量管理，并且循環不止地進行下去的科學程序。扶貧項目管理按照PDCA循環科學管理有助于提高工作績效。項目實施時，首先要制定工作計劃（P），明確各部門、各人員的工作職責，確定工作內容及獎懲辦法，工作內容的制定應符合“SMART”原則，即工作內容是“具體的（S）”、“可度量的（M）”、“可實現的（A）”、“現實的（R）”、“有截止期限的（T）”，只有制定明確詳盡的計劃，才利于后續工作的高效進行和考核。其次，必須按照批準的項目計劃組織實施（D），不得擅自變更建設地點、規模、標準和主要建設內容，如遇特殊情況，必須變更的，應嚴格履行相應程序。在項目實施中，還應當加強監督檢查，嚴把質量關。第三，把好驗收關（C），項目完工后，以計劃確定的標準為依據進行驗收，驗收不能走形式。在審計調查中曾發現這樣的情況，一個工程項目的驗收人員均為政府相關部門非專業的公務人員，其驗收很大程度上是形式上的驗收，很難保證工程質量。要實打實地進行驗收，符合工作要求的合格，不符合要求的不能蒙混過關。第四，總結與提高（A），對扶貧項目的實施情況進行總結，獎優罰劣：對按期完成，建設質量好，效益明顯的項目實行獎勵；對存在問題較多、建設質量較差、建設任務沒有按期完成、效益較低的項目進行處罰；獎懲之外還要總結經驗教訓、征詢群眾意見，并根據反饋情況對接下來的扶貧工作進行調整，使之不斷得到改善和提高，從而進入下一輪更為有效的PDCA循環。

總之，要在不斷的扶貧實踐中總結經驗，查找不足，發現問題，解決問題，管好用好財政扶貧資金，提高資金使用績效，使扶貧資金高效地用于強農、惠農、富農工作之中。

[1]楊陽，朱莉，戴嘉鑫.多渠道扶貧資金來源方式及使用效率的回歸分析[J].商業時代，2013（27）.

[2]江紋.政府審計案例[M].北京：中國時代經濟出版社，2009.

（責任編輯 鮑東杰）

Analysis of the Poor Using Efficiency of Some Anti-poverty Funds and Suggestions on the Performance Improvement

ZHOU Jun-li

（Audit Bureau of Shijiazhuang city, Shijiazhuang, Hebei 050011, China）

To solve the problem of poverty, our country spends a lot of special funds for poverty alleviation every year, but some anti-poverty funds is not efficiently used. Based on the audit practice, the author analyzes why the using efficiency of some anti-poverty funds is poor and gives some suggestions on the performance improvement.

anti-poverty funds；project；performance

F124；F224

A

1008—6129（2015）02—0086—03

2015—01—06

周軍利（1970—），女，河北欒城人，石家莊市審計局，審計師。